II SAB/Sz 35/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego R. S. z dnia [...] r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego R. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] złożono drogą mailową (adres: [...]) do Burmistrza B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: Podróży służbowej z dnia [...] dot. E. N. w tym: - wniosek na wyjazd służbowy prywatnym samochodem, - polecenie wyjazdu służbowego, - ewidencję przebiegu pojazdu, - zaproszenie dot. ww., - umowa cywilnoprawna o korzystaniu z samochodu prywatnego do celów służbowych zawarta między pracodawcą a pracownikiem Nadto proszono o przesłanie skanu ww. dokumentów mailem na adres: [...] W odpowiedzi na wniosek- w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r. poinformowano wnioskodawcę, iż wniosek z dnia [...] r. jest anonimowy. Wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni przez określenie imienia i nazwiska wnoszącego. Wskazano, iż nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Odpowiadając na powyższe pismo wnioskodawca podał, że dla rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie ma znaczenia tożsamość osoby wnioskującej, wobec czego nie wskazał imienia i nazwiska. W dniu [...] sporządzono notatkę służbową na okoliczność pozostawienia wniosku bez rozpoznania, wobec nieusunięcia przez wnioskodawcę braków wniosku. Skargę na bezczynność Burmistrza B. złożył R. S., w przedmiocie wniosku z dnia [...] Wniósł o zobowiązanie Burmistrza B. o udzielenie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; nadto o stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: – art. 61 ust 1 Konstytucji RP (Dz.U. 1997 Nr 78 poz. 483), art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2018 poz. 1330 ze zm.), w zakresie w jakim przepisy te przewidują, że prawo do informacji przysługuje każdemu, a jedynym wymogiem formalnym wniosku jest określenie formy i sposobu udostępnienia informacji, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że realizacja wniosku następuje jedynie w przypadku wskazania danych osobowych wnioskodawcy, a tym samym brak realizacji wniosku w terminie ustawowo przewidzianym. Burmistrz B. wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 6 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania organizację społeczną Stowarzyszenie S. Uczestnik postępowania, pismem procesowym z dnia 29 maja 2019 r. w pełni podzielił argumentację przedstawioną w złożonej skardze na bezczynność do tutejszego Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a." – zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z kolei art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. – zwana dalej w skrócie u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.. Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z regulacją przyjętą w u.d.i.p., następuje w formie czynności materialno-technicznej w razie udzielenia informacji publicznej, natomiast w razie odmowy udzielenia informacji publicznej – w formie decyzji. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., a podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 u.d.i.p. W świetle powołanych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Na gruncie przepisów ustawy, w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji, jak również odpowiednio taka wiadomość, która odnoszona jest do wyżej wskazanych organów władzy publicznej, jednostek organizacyjnych i innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie/burmistrzowie gmin. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądów Wojewódzkich wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2453/16 oraz z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1428/16, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu u.d.i.p. oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1013/12). Skoro zatem złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz miejsca i sposobu dostarczenia tych informacji, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego nadawał się do rozpoznania. Spełniał bowiem powyższe, podstawowe elementy formalne pozwalające na jego rozpoznanie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku organu, skarżący nie musiał podawać imienia i nazwiska we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Za błędne uznał stanowisko organu, jakoby brak wskazania imienia i nazwiska wnioskodawcy uniemożliwiał nadanie biegu wnioskowi, z uwagi na niemożność wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku. Zatem Burmistrz B. powinien był przystąpić do rozpoznania i załatwić wniosek skarżącego przez: udostępnienie żądanej informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej (np. pismem). Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że informacja żądana we wniosku skarżącego ma charakter informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2f u.d.i.p.). Burmistrz B. niewątpliwie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) i niewątpliwie informację tę powinien posiadać. Informacja dotyczyła konkretnego wyjazdu służbowego prywatnym samochodem E. N. z dnia [...] Uznać również należy, że żądana informacja jest informacją prostą, bowiem jej przekazanie nie wymaga podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem dużej liczby pracowników organu. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że organ pozostaje bezczynny, co czyni skargę w tym przedmiocie zasadną i dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a orzekł jak w pkt I wyroku. Zdaniem Sądu nie sposób uznać jednak, aby bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania, a w związku z tym orzekł jak w pkt II wyroku stosownie do art. 149 § 1 a P.p.s.a. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.