II SAB/Sz 42/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpatrzeniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Burmistrza D. P. w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na pismo postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 marca 2021 r. D. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza D. o następującej treści: "W związku z brakiem jakiejkolwiek informacji i odpowiedzi na moje pismo z dnia 07.01.2021r. wzywam Pana w ciągu 7 dni od daty dostarczenia niniejszej skargi do odpowiedzi na jakim etapie jest rozstrzygnięcie mojego pisma, czy w ogóle podjęliście jakiekolwiek kroki w tym zakresie? Proszę o udokumentowanie. Jeśli nie zrobiliście nic lub zakończyliście czynności w tej sprawie na tym etapie to proszę się wytłumaczyć, dlaczego nie otrzymałem stosownej informacji do tej pory? Ponad trzy miesiące mija od ostatniego pisma a urzędnicy urzędu miasta Drawsko Pom. nie umieją odpisać? Wstyd.". W odpowiedzi na powyższą skargę Burmistrz D. P. wskazał, że skarga powinna być odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż sprawa nią objęta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarżący twierdzi, że Burmistrz D. pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy, w związku z tym, że nie udzielił mu pisemnej odpowiedzi na pismo złożone w dniu 8 stycznia 2021 r. W piśmie tym, skarżący wskazuje po raz kolejny, że nie zgadza się z wyliczeniem przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego wartości działek należących do gminy D. nr [...] i [...], twierdząc przy tym, że operat szacunkowy zawiera błędy. Zdaniem Burmistrza wskazany w skardze "brak udzielenia odpowiedzi na złożone pismo z dnia 7 stycznia 2021 r." zważywszy na fakt, że dotyczy typowej kwestii cywilnoprawnej (prawidłowości wyszacowania wartości nieruchomości komunalnej przeznaczonej do zbycia), nie może być kwalifikowany jako bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w przywołanych wyżej przepisach prawa. Gmina D. , do której ww. pismo było skierowane i Burmistrz D. jako jej organ wykonawczy w tej sytuacji prawnej nie występowali w roli organu administracji publicznej. Sprawy zaś objętej ww. pismami nie można zaliczyć do jakiejkolwiek z przewidzianych ww. ustawą aktów lub czynności organu administracji publicznej, w związku z czym skargę należy odrzucić. Nie istnieje materialny przepis prawa administracyjnego nakazujący stronie stosunku cywilnoprawnego (gminie, która postanowiła o zbyciu swojej nieruchomości gminnej) udzielenie w określonej formie odpowiedzi na stawiane przez drugą stronę stosunku cywilnoprawnego problemy o charakterze cywilnym, a także prawo materialne administracyjne nie wyznacza terminu na udzielenie takiego stanowiska przez stronę. Organ wyjaśnił nadto, że gmina D. odniosła się do kwestii prawidłowości wykonania operatów szacunkowych oraz sprzedaży przedmiotowych działek w piśmie, które strona otrzymała w dniu 7 stycznia 2021 r. Burmistrz D. wraz ze skarga i odpowiedzią na skargę przekazał do Sądu akta administracyjne, które zawierają między innymi: zarządzenie nr [...] Burmistrza D. z dnia [...]. w sprawie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, wydane na podstawie art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz załącznik do ww. zarządzenia stanowiący wykaz ww. nieruchomości; dwa operaty wyceny działek nr [...] i [...] przeznaczonych do sprzedaży na polepszenie warunków zagospodarowania nieruchomości gruntowej skarżącego nr ewid. [...] D. obręb [...]. Zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Sąd wezwał skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi czy pismo z dnia 10 marca 2021 r. zatytułowane "Skarga na bezczynność organu" stanowi skargę na bezczynność Burmistrza D. , w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), jeśli tak to należy uzupełnić skargę poprzez: - określenie przedmiotu postępowania administracyjnego, którego dotyczy zarzut bezczynności i sprecyzowanie jakiego określonego przepisami prawa działania organu, tj. wydania aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności domaga się jako strona od organu, w ramach tego postępowania, - wykazanie, że przed wniesieniem skargi do Sądu wystosował do organu pisemne ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Należy nadesłać do akt sądowych odpis ponaglenia i potwierdzenie jego nadania lub złożenia do organu. Jednocześnie Sąd pouczył stronę o treści art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 2b p.p.s.a. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. skarżący złożył obszerne wyjaśnienia, z których wynika między innymi, że pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. został poinformowany o przygotowaniu sprzedaży działek i zgłoszeniu się do urzędu celem podpisania stosownego protokołu rokowań, będącego podstawą do zawarcia umowy notarialnej. W dniu 8 lub 9 stycznia 2020 r. zapoznał się z operatami szacunkowymi wyceny obu działek i stwierdził niewłaściwie przeprowadzoną wycenę gruntów do sprzedaży działek nr [...] i [...], o czym poinformował organ. W dniu 7 grudnia 2020 r. sporządził wniosek o ponowne przeliczenie operatów szacunkowych (zał.5). W dniu 7 stycznia 2021r. odebrał odpowiedź Urzędu Miasta w D. . na wniosek z 7 grudnia 2020r. W dniu 7 stycznia 2021r. skarżący wystosował kolejne pismo do organu, podważając oba operaty szacunkowe, na które do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi. Ponadto skarżący wyraził wątpliwość o jakie ponaglenie Sąd się zapytuje, skoro organ nie odpowiada na żadne wcześniejsze jego pisma. Zdaniem skarżącego pismo z dnia 10 marca 2021r. można traktować jako ponaglenie do odpowiedzi na pismo z 7 stycznia 2021r. Poza tym UM D. . zamiast odpowiedzieć na wcześniejsze moje pisma kieruje sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i to chyba UM D. . winien określić przedmiot postępowania. Skarżący podkreślił, że przedmiot jego sprawy jest określony w pismach z dnia 7 stycznia 2021r. i z dnia 10 marca 2021r. dot. ponownego przeliczenia operatów szacunkowych, zgodnie z podnoszonymi zarzutami i doprowadzenia do transakcji zakupu gruntu i podpisania aktu notarialnego bez zbędnej zwłoki. Do pisma skarżący dołączył kopie pism, na które powołuje się w swoich wyjaśnieniach, w tym kopię wniosku o ponowne przeliczenie operatów szacunkowych dotyczących wyceny działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] miasta D. z dnia 7 grudnia 2020 r. oraz odpowiedź organu z dnia 28 grudnia 2020 r., iż wycena przedmiotowych nieruchomości została sporządzona prawidłowo z pouczeniem o treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r. poz. 1990) i kopię jego pisma do organu z dnia 7 stycznia 2021 r. W kolejnym piśmie do Sądu z dnia 21 maja 2021 r. skarżący oświadczył, że zapoznał się z aktami sprawy i podtrzymuje zarzuty składane w stosunku do UM D. . co do sporządzonych wycen gruntów przygotowanych do sprzedaży, jak również co do pracy urzędu i urzędników w zakresie lekceważenia podatnika i braku odpowiedzi na jego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne wyznacza art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Podkreślić trzeba, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji - co najistotniejsze w sprawie – gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w stanie faktycznym danej sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2240/15 oraz 12 października 2017 r. sygn. akt II GSK 2645/17 dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z treści skargi oraz uzupełniających pism skarżący zarzuca Burmistrzowi D. bezczynność w zakresie odpowiedzi na jego pisma z dnia 7 stycznia 2021 r. i z dnia 7 grudnia 2020 r. stanowiące wnioski o ponowne przeliczenie operatów szacunkowych działek będących własnością gminy D. o nr [...] i [...], przeznaczonych do sprzedaży na podstawie zarządzenia Burmistrza D. nr [...] z dnia 12 listopada 2019r. w sprawie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, wydanego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści pism skarżącego jednoznacznie wynika, iż skarżący nie zgadza się z dokonaną przez biegłego wyceną wskazanych działek, które ma wykupić od gminy w ramach umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego i w istocie oczekuje ponownego, prawidłowego - jego zdaniem, oszacowania gruntów, na zlecenie organu gminy. W tym miejscu Sąd zauważa, że wbrew twierdzeniom strony Burmistrz w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r. udzielił stronie odpowiedzi na wniosek z dnia 7 grudnia 2020 r. wyrażając stanowisko, iż w jego ocenie operaty są prawidłowe i pouczając skarżącego o możliwości skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże stanowiska tego strona nie akceptuje, dążąc do zmiany operatów. Ponadto skarżący zarzuca pracownikom Urzędu Miejskiego w D. lekceważące traktowanie podatnika, nieudolność i utrudnianie załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, udzielenie odpowiedzi przez organ na wnioski skarżącego o ponowne oszacowanie działek będących własnością gminy, przeznaczonych do sprzedaży i ewentualne uwzględnienie przez organ jego żądania w zakresie zlecenia ponownej wyceny sprzedawanych gruntów nie jest związane z wydaniem jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Inaczej mówiąc, złożone przez skarżącego wnioski z dnia 7 stycznia 2021 r. i 7 grudnia 2020r. nie mogły doprowadzić do wydania przez organ decyzji administracyjnej (postanowienia lub innego aktu lub czynności administracyjnej) jakie są wydawane w indywidualnych sprawach administracyjnych, gdyż w zaistniałej sytuacji przepisy prawa takiego obowiązku nie przewidują. Jak słusznie wskazał organ, sprawa na tym etapie sprzedawania nieruchomości gminnych ma charakter cywilnoprawny. Przeniesienie własności gruntu nie następuje tu poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, ani poprzez wydanie innego aktu, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej. Stąd też w tym zakresie nie można w drodze wniesienia skargi na bezczynność "wymusić" na organie gminy zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości komunalnej na warunkach odpowiadających stronie nabywającej grunty. Sąd nie ma też możliwości zobowiązania organu do uwzględnienia stanowiska skarżącego co do prawidłowości operatów szacunkowych i wydania przez organ w tym zakresie jakiegokolwiek aktu lub podjęcia konkretnych czynności administracyjnych, gdyż przepisy prawa w tego rodzaju sprawie takiego obowiązku po stronie organu sprzedającego swoje nieruchomości nie przewidują. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Tymczasem organ (w niniejszej sprawie Burmistrz D. ) występujący tu w imieniu gminy jako osoby prawnej, realizujący uprawnienia właścicielskie w imieniu gminy, nie może rozpoznać wniosku skarżącego o ponowne przeliczenie wartości gruntów i w konsekwencji zmianę ceny sprzedaży nieruchomości jako organ administracji działający w indywidualnej sprawie administracyjnej, poprzez wydanie aktu (decyzji, postanowienia), czy czynności, w której w sposób władczy i jednostronny uwzględniłby wnioski kupującego. W konsekwencji powyższego Sąd nie może merytorycznie rozpoznać i uwzględnić przedmiotowej skargi na bezczynność, gdyż sprawa której dotyczy skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wskazać też należy, że skarga na zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez organ albo przez pracowników, a także przewlekłe (nieudolne) załatwianie sprawy, o czym również pisze skarżący, należy do kategorii skarg z działu VIII ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (tzw. tryb ogólnoskargowy) i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.