II SAB/Sz 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego R. K. z dnia 11 marca 2013 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała postaci rażącego naruszenia prawa, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. K. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S A D N I E N I E : Wnioskiem z dnia [...] r. R. K., powołując się na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 122, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie prowadzonego postępowania znak [...], dotyczącego stanu technicznego kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], poprzez przesłanie kserokopii dokumentów zgromadzonych przez organ w trakcie postępowania oraz decyzji wydanej w sprawie. W przypadku, jeżeli postępowanie nie zostało zakończone, wniósł o udzielenie informacji o stanie sprawy. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu poinformował R. K.,że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według organu, ustawa ta obejmuje swą mocą dane o indywidualnych sprawach, ale tylko w takim zakresie w jakim dotyczą one sfery życia publicznego. Żądanie wszelkich dokumentów i decyzji oraz informacji o stanie sprawy pozostaje bez związku z interesem publicznym i służy wyłącznie indywidualnemu interesowi wnioskodawcy. Akta administracyjne przedmiotowego postępowania nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich uregulowany jest w art. 74 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Natomiast poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych mogą podlegać udostępnieniu jeżeli będą się odnosiły do sfery życia publicznego. Wobec takiego stanowiska organu R. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądając: 1) stwierdzenia bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu, polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] r., 2) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do udostępnienia informacji publicznej w terminie nie dłuższym niż 14 dni, 3) zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi R. K. wskazał m.in., że w jego ocenie, wnioskiem z dnia [...] r. domagał się udostępnienia informacji wynikających z działalności organu administracyjnego. Tymi informacjami, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, są decyzje oraz dokumentacja dotycząca postępowania w sprawie stanu technicznego kanalizacji deszczowej odprowadzającej wody opadowe z terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], które powodują zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla sąsiednich nieruchomości. Ponadto, zdaniem skarżącego, traktowanie dokumentów jako akt administracyjnych w postępowaniu, w którym ma on statusu strony, nie stanowi przeszkody co do ich udostępnienia. Organ administracji obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma również prawa dociekać dlaczego wnoszący podanie o udostępnienie konkretnej informacji interesuje się daną kwestia, gdyż ustawa wyraźnie precyzuje, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazanie interesu prawnego lub faktycznego. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ zaznaczył, że dokumenty dotyczące kontroli w zakresie stanu technicznego kanalizacji deszczowej niewątpliwie są dokumentami w sprawie indywidualnej, zostały bowiem wytworzone w sprawie indywidualnej i dotyczą działki sąsiedniej, Kwestia oddziaływania kanalizacji na tereny sąsiednie nie została dotychczas wykazana. Informacje żądane przez skarżącego zostały wytworzone przez organy władzy publicznej, nie dotyczą one jednak tej władzy i jej działalności. Następnie organ odwołał się do Komentarza praktycznego do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa I. Kamińskiej i M. Rozbickiej-Ostrowskiej, w którym podano, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczową kwestią pozostało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy zakres żądania objętego wnioskiem R. K. z dnia [...] r. dotyczył udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. We wniosku kierowanym do organu skarżący wniósł o udostępnienie informacji w zakresie prowadzonego postępowania, dotyczącego stanu technicznego kanalizacji deszczowej, odprowadzającej wody opadowe z terenu działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Jednocześnie skarżący wskazał na sposób i formę przekazania informacji: poprzez przesłanie kserokopii dokumentów zgromadzonych przez organ w trakcie postępowania oraz decyzji wydanej w sprawie. W przypadku, jeżeli postępowanie nie zostało zakończone, wniósł o udzielenie informacji o stanie sprawy. Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W art. 61 § 1 Konstytucji określono granice w ramach których obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uszczegółowienie oraz rozwinięcie art. 61 Konstytucji RP w wymiarze materialno-prawnym i proceduralnym znalazło swoje odzwierciedlenie w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W świetle art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Przy tym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem władzy publicznej zobowiązanym z mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, do udostępnienia informacji o sprawach publicznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją taką jest też prawo wglądu do dokumentów będących w posiadaniu tego organu (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004, sygn. akt II SAB 364/03, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 438/07). Akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, tzn. organów władzy publicznej, stanowią informację publiczną i nie można odmówić do nich dostępu w całości (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05). W literaturze przedmiotu stwierdza się, że decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne, jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Również fragmenty akt sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, mogą stanowić informację publiczną. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny.", wyd. LexisNexis 2008 r., s. 64 i nast.). Oznacza to, że na organie ciąży obowiązek ustalenia, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że objęte są tajemnicą. Organ powinien więc wykazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skargową lub też statystyczną. W żadnym razie nie może być jednak tak, aby uznał je w całości za niepodlegające udostępnieniu, bez żadnych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., II SAB/Wa 78/07). Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie przyjął, że rozstrzygnięcia wydawane przezeń w indywidualnej sprawie administracyjnej oraz wyniki kontroli w zakresie stanu technicznego kanalizacji deszczowej nie podlegają w ogóle udostępnieniu w ramach udzielania informacji publicznej związanej z działaniem organu władzy, bowiem nie są sprawą o charakterze publicznym. Sam fakt, że czynności tego rodzaju i ewentualne rozstrzygnięcia są wynikiem działań organu administracji publicznej przesądza o tym, że mogą stanowić źródło informacji publicznej związanej z realizacją ustawowo przyznanych temu organowi kompetencji. Akta administracyjne stanowią pewien zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organ administracji. Nie oznacza to, że wszystkie zawarte w aktach dokumenty będą podlegały udostępnieniu w trybie ustawy. Rolą organu jest bowiem rozważenie, czy część z nich nie stanowi dokumentów o charakterze prywatnym i takich, które nie podlegałyby udostępnieniu. Takimi dokumentami "prywatnymi" a które mogą pojawiać się w aktach sprawy są np. akty notarialne, listy prywatne, zaświadczenia lekarskie, itp. Również pewne informacje zamieszczone w treści orzeczeń mogą mieć charakter danych osobowych, które musiałyby zostać usunięte. Tym niemniej w realiach badanej sprawy Sąd stwierdził, że nieudzielenie skarżącemu nawet informacji o stanie prowadzonej przez organ sprawy dotyczącej stanu technicznego kanalizacji deszczowej, w przypadku gdyby postępowanie nie było jeszcze zakończone, stoi w sprzeczności z obowiązkiem organu administracji publicznej informowania o działaniach tegoż organu realizowanych w ramach przyznanych mu obowiązków. Nie przesądzając sposobu załatwienia wniosku skarżącego Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu odmawiając R. K. udzielenia jakiejkolwiek informacji na jego wniosek z dnia [...] r., okazał się bezczynny, co spowodowane zostało mylnym założeniem, że będące przedmiotem zainteresowania i żądania skarżącego informacje nie znajdują podstaw w przepisach prawa, bowiem nie dotyczą informacji publicznej. Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w pkt I wyroku. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała postaci rażącego naruszenia prawa, bowiem organ zajął stanowisko w sprawie w terminie 14 dni, choć wadliwie uznał brak podstaw do uwzględnienia wniosku w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.