II SAB/Sz 43/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem z dnia 16 grudnia 2024 r. D. R. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki inwestycyjnej w gminie S., obręb W. S.. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 stycznia 2025 r. skargi zawarte w ww. piśmie rozdzielono na skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – sygn. akt II SAB/Sz 43/25; skargę na działanie Wójta Gminy w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – sygn. akt II SA/Sz 69/25 i skargę w zakresie podatku od nieruchomości dla działki nr [...], którą przekazano w celu rozpoznania zgodnie z właściwością do Wydziału I. W niniejszej sprawie, po dodatkowym zobowiązaniu skarżącej do sprecyzowania przedmiotu skargi, stosownie do oświadczenia skarżącej przyjęto, że dotyczy ona bezczynności Wójta Gminy w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi D. R. podała, że w latach 1996 – 2018 była rolnikiem prowadzącym pozarolniczą działalność gospodarczą oraz posiadała firmę [...] zajmującą się w latach 1998 – 2012 sprzedażą autogazu na stacji LPG z barem małej gastronomii w B. . Z uwagi na planowaną rozbudowę stacji [...] w B. , za radą Burmistrza B. , w 2005 r. kupiła w gminie S. w miejscowości W. 3 ha ziemi rolnej V i VI klasy na skrzyżowaniu drogi powiatowej na B. z drogą krajową nr [...] na trasie S. – B. w kierunku K.. Skarżąca uzyskała pieniądze z Pożyczkowych Funduszy Inwestycyjnych [...] ze S. i [...] z W. oraz dokumenty na uzbrojenie terenu rolnego w działkę inwestycyjną oraz na budowę stacji LPG z planem jej rozbudowy na pełną stację paliw z parkingami i barem. W tym czasie gmina S. nie posiadała prawomocnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca część działki nr [...] wyłączyła z produkcji rolnej na potrzeby budowy i w lipcu 2007 r. uruchomiła sprzedaż autogazu w wybudowanej stacji [...] w W. . Równolegle z jej uruchomieniem w życie wszedł nowy m.p.z.p. gminy S., w którym grunty skarżącej oznaczono jako RO, tj. przeznaczone pod produkcję rolną, obiecując w tym zakresie szybką aktualizację z uwagi na planowaną trasę szybkiego ruchu [...]. Pomimo trwania przez wiele lat prac nad zmianą planu, nie dokonano jego aktualizacji i zmiany w zakresie planowanej przez skarżącą inwestycji. W tej sytuacji skarżąca podjęła współpracę z grupą [...] G. poszukującą w tym regionie miejsca na stację paliw, jednakże brak zmian w m.p.z.p. nie pozwolił na zawarcie umowy, która wymagała budowy pełnej stacji paliw, ponieważ według obowiązującego m.p.z.p. było to niemożliwe. Ponadto Wójt nie wyraził zgody na wydzielenie działki inwestycyjnej i podział działki rolnej [...], dopiero w roku 2015 z pomocą Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wydzieliła stację [...] z ziemi rolnej jako działkę [...]. Inne problemy pozostały nierozwiązane jak np. sprawa podatku od nieruchomości działki z autogazem wciąż figurującej jako RO w m.p.z.p., co skutecznie blokuje ewentualnych kupców. Z powodu egzekucji komorniczej na wszystkich gruntach, skarżąca była zmuszona zakończyć sprzedaż na obu stacjach w W. w 2010 r. a w B. w czerwcu 2012 r. Skarżąca wniosła o ustalenie przez WSA w Szczecinie osób odpowiedzialnych za opisany stan i ukaranie pracowników Urzędu Gminy S., przyznanie odszkodowania pieniężnego od Skarbu Państwa za straty poniesione z winy urzędników państwowych oraz przyznanie odszkodowania za utracony dochód. W odpowiedzi na skargę organ, wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą z dnia 24 stycznia 2001 r., nr [...] Rady Gminy S. w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. gminy S. podjęto prace planistyczne dotyczące jego opracowania dla terenu całej Gminy. Wnioski o zmianę przeznaczenia nieruchomości można było składać w okresie 2001-2002, nadto projekt planu wyłożony był do publicznego wglądu w okresie od [...] r. oraz [...] r. i po tym czasie wprowadzanie zmian do projektu było już niemożliwe. Skarżąca działki nr [...] (1,9746 ha) i [...] (1,0024ha) w W. nabyła 30 listopada 2005 r. od [...] Spółki z o.o. jako uzupełnienie gospodarstwa rolnego, z możliwością dalszego rozwoju działalności gospodarczej. W tym czasie Gmina S. nie posiadała dla tych terenów obowiązującego m.p.z.p. Na wniosek skarżącej, w dniu 14 lipca 2006 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr PPA.7331-2/44 dopuszczającą na działce nr [...] budowę wymienionych elementów inwestycji, tj.: siedliska rolnego (budynek mieszkalny jednorodzinny), stacji [...], linii oświetlenia terenu, zjazdu z drogi powiatowej oraz wykonanie dodatkowych urządzeń budowlanych związanych z inwestycją. Dodatkowo w dniu 8 marca 2007 r. wyłączono z produkcji rolnej część działki nr [...], a w dniu 6 kwietnia 2007 r. Starosta [...] wydał pozwolenie na budowę, natomiast w dniu 4 października 2007 r. PINB w S. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie stacji [...]. Po uchwaleniu m.p.z.p. działka nr [...] mogła być użytkowana w dotychczasowy sposób, ale nie można było przeprowadzać na niej nowych inwestycji sprzecznych z jego zapisami. W maju 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wprowadzenie zmian w m.p.z.p. dla działki nr [...] zabudowanej stacją [...] przez rozszerzenie o posadowienie zbiornika ziemnego na biopaliwo i pozostałe paliwa silnikowe oraz działki nr [...] przez przeznaczenie jej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wg załączonego podziału. Z uwagi, że powyższe wymagało podjęcia uchwały i zlecenia opracowania planistycznego organ nie podjął czynności związanych z ww. wnioskiem. Uwzględniając wniosek skarżącej z dnia 8 czerwca 2011 r. Wójt Gminy decyzją z dnia 13 czerwca 2011 r. orzekł o podziale działki nr [...]. W wyniku uchylenia decyzji przez SKO, decyzją z dnia 30 grudnia 2011 r. Wójt Gminy ponownie zatwierdził podział nieruchomości skarżącej zgodnie z jej wnioskiem, podkreślając jednocześnie, że podział działki został dokonany zgodnie z obowiązującym m.p.z.p., w którym działka [...] jest przeznaczona jako teren rolny, nie uznając argumentów skarżącej o konieczności jej traktowania jako terenu usługowego (stacji [...]). Na skutek kolejnej skargi skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 28 lutego 2012 r. wskazało na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy i uwzględnienia dwóch wariantów podziału działki, które mogłyby spełniać warunki zgodności z obowiązującym m.p.z.p. i specyfikę inwestycji na działce [...], natomiast Rada Gminy S. w dniu 15 marca 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru nieruchomości zlokalizowanych w obrębie W. obejmujących działki nr [...] i [...], która to została uchylona uchwałą z dnia 29 kwietnia 2015 r, nr [...] Na podstawie umowy darowizny skarżąca własność działek [...] i [...] przekazała córce. Wójt Gminy decyzją z dnia 17 listopada 2015 r. zatwierdził podział działki [...] na działki: [...], [...] i [...]. W lipcu 2018 r. własność działki [...] została przeniesiona przez A. R. na rzecz skarżącej. W dniu 22 lutego 2024 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dla części obrębu W. . W odniesieniu do zarzutów skargi, organ podniósł, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji ani do nakładania odpowiedzialności personalnej na urzędników, ani zasądzania odszkodowań za straty finansowe i zadośćuczynienia za "szkody zdrowotne". Wyjaśnił, że skarżącej nigdy nie przysługiwało roszczenie o zmianę m.p.z.p., ponieważ zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalanie m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a decyzja o jego uchwaleniu, czy zmianie należy wyłącznie do kompetencji organów gminy, które nie mają obowiązku jego zmiany zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Wnioski o zmianę m.p.z.p. mają charakter postulatywny, co oznacza, że nie są wiążące dla organu gminy. Powyższe wynika z art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany m.p.z.p. zależy wyłącznie od uznania rady gminy, a wniosek stanowi jedynie sugestię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd uznał na dopuszczalną wniesioną przez D. R. skargę. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w innych przypadkach działania organów administracji poddanych kontroli sądów administracyjnych, np. podejmowania przez organy jednostek samorządu terytorialnego aktów o charakterze prawa miejscowego albo pozbawionych tego charakteru, a także realizacji innych działań z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tego rodzaju sprawach może być poddane kontroli sądów administracyjnych na podstawie przepisów szczególnych. Takim przepisem jest art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, dalej: "u.s.g."), w którym przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. wówczas, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a więc pozostaje bezczynny lub przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie, w której zgodnie z przepisami prawa jest zobowiązany wykonać określoną czynność. W sprawach tych sąd administracyjny, jak wynika z art. 101a ust. 2 u.s.g., może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Należy podkreślić, że regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonych czynności nakazanych prawem albo jeżeli podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga istnienia unormowania, z którego wynika obowiązek organów samorządu do podjęcia określonej uchwały lub innego rodzaju działań, a także wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2025 r. poz. 680, dalej: "u.p.z.p.") w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z zastrzeżeniem ust. 6. Uchwałę tą rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy, na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta lub w wyniku zgłoszenia w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, o której mowa w art. 41a u.s.g. (art. 14 ust. 4 u.p.z.p.). Zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, w jakim jest on uchwalany (art. 27 u.p.z.p.). Co do zasady więc samo sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także jego zmiana ma fakultatywny charakter. Jest to wyraz samodzielności gminy i przysługującego jej władztwa planistycznego. Gmina może, ale nie musi takiego planu uchwalać ani zmieniać go zgodnie z oczekiwaniami zainteresowanego podmiotu. Z obowiązujących przepisów prawa w tym ustawy o samorządzie gminnym czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika dla organu gminy obowiązek do podjęcia uchwały w powyższym zakresie. Stąd też nie jest możliwe skuteczne postawienie Wójtowi Gminy zarzutu bezczynności i braku działań mających na celu zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego, pomimo uznania, że w realiach niniejszej sprawy skarga na bezczynność w zakresie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S., była dopuszczalna na podstawie art. 101 u.s.g., z uwagi na brak przepisu, z którego wynikałby nakaz podjęcia przez Wójta Gminy działań w powyższym zakresie, Sąd nie miał podstawy do jej uwzględnienia. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.