II SAB/Sz 45/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] do rozpoznania wniosku skarżącego M. S. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia 29.10.2012 r. M.S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo powołując się na art.2 ust. 1 ustawy i dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zmianami), dalej jako "u.d.i.p.", zwrócił się do Nadleśnictwa o udostępnienie mu w formie plików komputerowych przesyłanych pocztą elektroniczną informacji publicznej, tj. kopii bezusterkowych protokołów końcowych robót, kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla następujących inwestycji prowadzonych przez Nadleśnictwo: - przebudowy budynku kolonijnego (określanego jako [...]) z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, z utwardzonym chodnikiem oraz rozbiórką budynku [...] i przygotowaniem pomieszczenia biurowego w budynku [...] (postępowanie [...]) - remontu leśniczówki [...]oraz wykonania ogrodzenia osady leśnej leśniczówki (postępowanie [...]) - wykonania prac remontowo - budowlanych w 2011 r. w Nadleśnictwie Leśniczówki (postępowanie [...]) W odpowiedzi na wniosek Nadleśnictwo wskazało, iż brak jest podstaw do udostępnienia treści i postaci żądanych przez skarżącego dokumentów, bowiem nie stanowią one dokumentów urzędowych, a tylko takie podlegają udostępnieniu. Organ przyznał jednak, iż dokumenty zawierają informację publiczną i z tej przyczyny podał dla których inwestycji zostały dokonane bezusterkowe protokoły odbioru i jakich kwot dotyczyły. Do wykonania zestawienia pozostałych danych Organ zobowiązał się w terminie do dnia 25 listopada 2013 r., co nastąpiło jego pismem z dnia 21 listopada 2013 r. Pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. skarżący ponownie zwrócił się o udzielenie informacji w formie przez niego żądanej, uzasadniając, iż wnioskowane przez niego dokumenty podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej bądź o wydanie decyzji odmownej. W odpowiedzi organ pismem z dnia 31 grudnia 2013 r. podał, iż nie jest możliwe uwzględnienie wniosku skarżącego, bowiem żądane przez skarżącego dokumenty nie spełniają łącznie przesłanek dokumentu urzędowego, tj. nie zostały utrwalone i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, a takie mogą być udostępniane. Organ wskazał, iż ze względu na to, iż żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną, zostały mu one udostępnione poprzez opisanie ich treści. Nadmienił również, iż decyzję odmowną wydaje się wówczas, gdy organ odmawia dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności, co w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca. Pismem z dnia 4 lutego 2014 r. skarżący wezwał do usunięcia naruszeń prawa poprzez udzielenie mu żądanej informacji publicznej, w odpowiedzi na które organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r. M.S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa w przedmiocie nieudostępnienia w terminie żądanych informacji publicznych, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 2 u.d.i.p. poprzez jej częściowe nieudzielenie zgodnie ze złożonym wnioskiem, art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ww. ustawy poprzez nieudzielenie części wnioskowanych informacji w terminie określonym w ustawie. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż informacje, o których udostępnienie wniósł, są informacjami publicznymi, a to że zostały wytworzone przez podmioty prywatne nie może przesądzać o tym, że nie podlegają one udostępnieniu. Nadleśniczy Nadleśnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w przedłożonych przez organ aktach sprawy oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, argumentując, iż organ odpowiadając na wniosek skarżącego udostępnił mu informację publiczną wskazując, kiedy zostały podpisane protokoły końcowe odbioru robót na poszczególnych obiektach i na jakie kwoty zostały sporządzone kosztorysy powykonawcze robót, a także wyjaśnił, że udostępnieniu nie może podlegać postać żądanych dokumentów, gdyż obowiązek udostępnienia postaci dokumentów dotyczy tylko i wyłącznie dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ przyznał, iż żądane przez skarżącego dokumenty zawierają informację publiczną, ale nie jest to jednoznaczne z uznaniem ich jako dokumentu urzędowego. Żądane przez skarżącego dokumenty nie zostały ani utrwalone, ani podpisane przez funkcjonariusza publicznego, nie mają zatem przymiotu dokumentu urzędowego, co w konsekwencji skutkuje niemożliwością ich udostępnienia. Pismem z dnia 20 maja 2014 r. skarżący podniósł, iż dotychczas udzielona przez organ informacja została mu przekazana w sposób lakoniczny i nie odpowiadała wnioskowi skarżącego, nie zawierała wszystkich informacji, które zawierają protokoły odbioru i kosztorysy powykonawcze pozwalające na ocenę, w jaki sposób przebiegały prace i jak zostały wydatkowane środki publiczne. Zwrócił uwagę, iż przyjęcie koncepcji organu jakoby dokumenty nieutrwalone przez funkcjonariusza publicznego nie podlegały udostępnieniu skutkowałoby tym, iż żaden dokument zawierający informację publiczną, a niewytworzony przez funkcjonariusza publicznego nie mógłby być udostępniony, co pozostaje w sprzeczności z zapisami Konstytucji, bowiem ogranicza dostęp obywatela do informacji o działalności tego organu i społeczną kontrolę nad działaniami organu w zakresie prowadzonych spraw publicznych. Nadto, podniósł, iż żądane przez skarżącego protokoły odbioru robót i kosztorysy powykonawcze zostały sporządzone w związku z realizacją inwestycji w Nadleśnictwie, a zatem dokumenty te zawierają informację o sposobie zrealizowania inwestycji, a więc podlegają udostępnieniu. Wskazał również, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, a także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012., poz. 270 - dalej w skrócie jako P.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p.. W świetle ww. przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o prawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Przepis art. 4 pkt 1-5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne (m.in. o organach samorządu zawodowego), w tym o majątku, którym dysponują. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy - jak w sprawie niniejszej - żądana informacja istnieje, organ był obowiązany do jej udostępnienia po analizie, czy w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p.. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jeżeli natomiast organ odmawia udzielenia informacji, powinien to uczynić poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący M.S. we wniosku z dnia 29 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej domagał się udostępnienia drogą elektroniczną kopii bezusterkowych protokołów końcowych robót, kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla inwestycji wskazanych we wniosku prowadzonych przez Nadleśnictwo. Nadleśniczy Nadleśnictwa udzielił skarżącemu informacji publicznych poprzez wskazanie, kiedy zostały podpisane protokoły końcowe robót na poszczególnych obiektach i na jakie kwoty zostały sporządzone kosztorysy powykonawcze robót. Jednocześnie wskazał, iż udostępnieniu nie może podlegać postać ww. dokumentów, bowiem obowiązek udostępnienia postaci dokumentów dotyczy tylko i wyłącznie dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd uznał, iż w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności co do żądania udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazanych przez skarżącego we wniosku dokumentów. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP, informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/PO 994/06, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. II SAB/SZ 7/10, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10). Przepis art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do tych dokumentów. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną. Za błędne uznać należy zatem stanowisko organu, iż kopie bezusterkowych protokołów końcowych robót, kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla przedmiotowych inwestycji prowadzonych przez Nadleśnictwo, związane z realizacją umów finansowanych ze środków publicznych przez Nadleśnictwa nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem mieć na uwadze, iż dokumenty te są jednymi z podstawowych dokumentów, które zawierają informacje niezbędne do weryfikacji wysokości należności wynikających z faktur, które z kolei stanowią podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków publicznych będących w dyspozycji Nadleśnictwa. Domaganie się zatem dostępu do tego rodzaju dokumentów, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowe dokumenty, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, a zatem podlegają udostępnianiu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja w zakresie protokołów końcowych robót, kosztorysów powykonawczych potwierdzających sposób ostatecznego rozliczenia zamówień dla następujących inwestycji prowadzonych przez Nadleśnictwo dotyczących realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych przez Nadleśnictwo stanowi informację publiczną. Ponieważ organ jest w posiadaniu żądanej przez wnioskodawcę informacji, zobowiązany jest załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając, w formie decyzji administracyjnej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Nadleśnika Nadleśnictwa zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Sąd wziął pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględnił także podjęte przez organ czynności, które ocenił jako nieprawidłowe. W konsekwencji dokonanej oceny Sąd nie uznał, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach orzeczono na art. art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 P.p.s.a. – jak w pkt III sentencji wyroku.