II SAB/Sz 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. w przedmiocie bezczynności i przewlekłości postępowania w sprawie potwierdzenia świadczenia pracy na rzecz nielegalnych organizacji politycznych i związków zawodowych I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania i zobowiązuje Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. do zakończenia postępowania administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A. W. pismem z dnia [...] r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na przewlekłość Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. w sprawie dotyczącej potwierdzenia jego pracy na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do [...] r. Ustalono następujący stan faktyczny sprawy. W dniu [...] r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. wpłynęło pismo A. W. z dnia [...] r., którym zwrócił się z wnioskiem o zaliczenie jego działalności prowadzonej w [...]w okresie od [...] r. jako działalności na rzecz organizacji niepodległościowych. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] r., potwierdzającą, że w okresie od [...] r. A. W. świadczył pracę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumieniu przepisów obowiązujących do [...] r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. W wyniku zaskarżenia ww. postanowienia przez A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 525/14 uchylił postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. Sąd stwierdził, że organ błędnie przyjął, iż wniosek skarżącego z dnia [...] r. zmierza do wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Prawidłowe odczytanie wniosku strony prowadzi do wniosku, że dotyczy on zaliczenia innego okresu i innej działalności niż zostało to rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] r. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił A. W. potwierdzenia, że w okresie od [...] r. świadczył pacę na rzecz organizacji politycznych i związków zawodowych, nielegalnych w rozumienie przepisów obowiązujących do [...] r. Wskutek złożonej skargi przez A. W., wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/15 Wojewódzki Sądu Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] r. wobec niewyjaśnienia przyczyn z powodu których organ uznał, że organizacje, w których działał skarżący w okresie [...] r. nie były organizacjami nielegalnymi w rozumieniu przepisów obowiązujących do [...] r. Akta wraz z prawomocnym wyrokiem wróciły do organu [...] r. Pismem z dnia [...] r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o nadesłanie informacji, czy w zasobach IPN znajdują się dokumenty bądź informacje potwierdzające, że działające w latach [...] na terenie [...] organizacje: [...] (na emigracji) oraz [...] w [...] były organizacjami nielegalnymi w rozumieniu przepisów obowiązujących do [...] r. Pismem z dnia [...] r. A. W. wezwał organ do realizacji wyroku z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 1079/15 podkreślając, że przez obstrukcję Urzędu sprawa ciągnie się od [...] r. Wobec niezakończenia sprawy A. W. pismem z dnia [...] r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Powołując się na konieczność przestrzegania zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. oraz wykonania zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/15, organ wyjaśnił, że zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o nadesłanie informacji, czy [...] (na emigracji) oraz [...] w [...] były organizacjami nielegalnymi w rozumieniu przepisów obowiązujących do [...] r. Z uwagi na to, że organ nadal oczekuje na opinię Oddziałowego Biura Badań Historycznych IPN w W. w kwestii dotyczącej charakteru ww. organizacji, nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie. Skarżącego informowano o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym i związanym z tym wydłużeniem terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje Przedmiotem skargi stała się przewlekłość postępowania prowadzonego na skutek wniosku skarżącego z dnia 15 grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności organów administracji sprawowana jest przez sądy w zakresie zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W literaturze przyjmuje się, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Jeśli chodzi o kwalifikowaną formę przewlekłości, a mianowicie prowadzenie postępowania z rażącą przewlekłością, istotne znaczenie ma ocena działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na ocenę tych działań niewątpliwie ma wpływ m.in. liczba przedłużeń terminów załatwienia sprawy. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem, za działanie "rażące" należy uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Taką przewlekłość postępowania, w ocenie Sądu, można przypisać Szefowi Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w niniejszej sprawie. Sprawa z wniosku skarżącego została zainicjowana pismem z dnia [...] r., który wpłynął do organu [...] r. Po dwóch miesiącach organ wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, aby ostatecznie zakończyć sprawę postanowieniem z dnia [...] r. Rozstrzygnięcia te okazały się błędne, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Sz 525/14, eliminując je z obrotu prawnego. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu w dniu [...] r. Kolejne rozstrzygnięcie (decyzję administracyjną) w sprawie organ wydał [...] r., a po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał je decyzją z dnia [...] r. Również te orzeczenia zostały uznane za niezgodne z prawem, co wynika z wyroku z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1079/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. Już z powyższych faktów wynika, że organ prowadził postępowanie od [...] r., przez okres ok. 6 miesięcy dysponując aktami sprawy, w sposób niewłaściwy – nienależycie odczytując treść wniosku strony i nie wyjaśniając najistotniejszych okoliczności w sprawie. Z punktu widzenia skarżącego, przy uwzględnieniu okresu przekazywania akt sprawy, rozpoznawania ich przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, uprawomocnienia wyroków, od [...] r. do ponownego powrotu akt do organu wraz z prawomocnym wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. (tj. do [...] r.), upłynęło wskutek oczywistych zaniedbań organu ponad 2,5 roku. Od dnia [...] r. organ, będąc zobowiązany przez Sąd do wyjaśnienia przyczyn z powodu których organ uznał, że organizacje, w których działał skarżący w okresie [...] r. nie były organizacjami nielegalnymi w rozumieniu przepisów obowiązujących do [...] r., po miesiącu całkowitej bezczynności, sporządził w dniu [...] r., a następnie wysłał pismo do Instytutu Pamięci Narodowej z prośbą o informację, czy w zasobach IPN znajdują się dokumenty bądź informacje potwierdzające, że działające w latach [...] na terenie RFN organizacje: [...] (na emigracji) oraz [...] w [...] - były organizacjami nielegalnymi w rozumieniu przepisów obowiązujących do [...] r. Oczekując na odpowiedź organ ograniczył swoją aktywność w sprawie wyłącznie do informowania skarżącego, w trybie art. 36 k.p.a., o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i dalszym oczekiwaniu na informacje z Instytutu Pamięci Narodowej. Jak wynika z przesłanych akt sprawy i udzielonej odpowiedzi na skargę, stan ten trwał co najmniej do [...] r. Wobec braku innych informacji ze strony organu lub skarżącego uzasadnionym jest przyjęcie, że w takiej formie postępowanie trwało nadal, do czasu wyrokowania w dniu [...] r., czyli przez kolejne 10 miesięcy. We wskazanym okresie, poza skierowaniem zapytania do Instytutu Pamięci Narodowej, organ nie przedsięwziął jakichkolwiek innych kroków w celu wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, nie mając przy tym gwarancji co do wartości lub przydatności oczekiwanej informacji z Instytutu Pamięci Narodowej. Organ nie podjął próby, przynajmniej nie wynika to z akt sprawy, zgromadzenia we własnym zakresie opracowań naukowych, historycznych, które mogłyby rozwiać wątpliwości w sprawie. Nie ustalił, czy istnieją, mogące być pomocne dla sprawy, opracowania np. w księgozbiorach bibliotek publicznych, archiwach lub w zbiorach uniwersyteckich. Zachowanie organu ograniczające się do oczekiwania na stanowisko jednego źródła informacji jest nie do zaakceptowania zważywszy na długość trwania postępowania, które nadal nie zostało zakończone przez organ w sposób prawidłowy. W toku postępowania organ nie prowadził bynajmniej, poza wysłaniem zapytania do Instytutu Pamięci Narodowej, jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Organ, dysponując szerokim spektrum możliwych środków dowodowych oraz pracownikami, zajmującym się zawodowo tematyką będącą w zakresie działalności organu, nie może tak długi okres prowadzenia postępowania tłumaczyć faktem braku uzyskania informacji z Instytutu Pamięci Narodowej. Tym bardziej, że informacje takie można uzyskać, a przynajmniej podjąć próbę ich uzyskania, samodzielnie lub w inny sposób, czy też zastąpić innymi równoważnymi dokumentami. Instytut Pamięci Narodowej opinie swe wydaje często w oparciu o dostępne, jawne dokumenty i opracowania naukowe. Pozorne zainteresowanie organu w wyjaśnieniu sprawy i jej załatwieniu, nie może trwać przez tak długi okres. Postawa taka, zdaniem Sądu, świadczy o braku rzeczywistej woli lub rzetelności organu w dążeniu do rozpoznania sprawy, czego skutkiem jest oczywista przewlekłość organu, która przybrała charakter rażący. Sposób prowadzenia postępowania wskazuje na bezsporne i zawinione naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a. i uzasadnia uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie wskazanym w sentencji niniejszego wyroku. Podstawę prawną orzeczenia jest art. 149 § 1 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a., odstępując jednak od wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.