II SAB/Sz 46/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Koszalinie w przedmiocie wydania decyzji oddala skargę. Pismem z 1 lipca 2024 r. J. R. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w K. , w sprawie o sygn. akt: PINB.5150.1.2021.IP, wcześniej oznaczonej jako PINB.513.29.2019.IP, w której zapadły wyroki WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 756/22 oraz NSA sygn. akt II OSK 760/23. W powyższym piśmie skarżący domagał się: 1) zobowiązania organu do niezwłocznego wydania decyzji, 2) przyznania od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a., 3) stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że 12 kwietnia 2024 r. do PINB w K. wróciły akta wraz z prawomocnymi wyrokami WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 756/22 oraz NSA sygn. akt II OSK 760/23. Od tego dnia, do dnia 5 czerwca 2024 r. PINB w K., nie wydał decyzji oraz nie podjął żadnej czynności w sprawie, był bezczynny. Dopiero po złożeniu "skargi na bezczynność" do ZWINB, PINB w K. zaczął podejmować czynności w sprawie, a termin załatwienia sprawy wyznaczył zawiadomieniem z 5 czerwca 2024r. na 31 lipca 2024 r. potwierdzając, że nie dojdzie do załatwienia sprawy w przewidzianym przez prawo terminie nawet gdyby uznać, że jest to sprawa szczególnie skomplikowana. Zdaniem skarżącego organ podejmując pierwsze czynności w sprawie 5 czerwca 2024 r. oraz poprzez wyznaczenie terminu załatwienia sprawy na dzień 31 lipca 2024 r. sam wskazuje, że aby załatwić sprawę potrzebuje niepełnych dwóch miesięcy, a niepełne dwa miesiące minęły od dnia zwrotu akt do dnia pojęcia pierwszych czynności w postępowaniu tj. 5 czerwca 2024 r. W ten sposób PINB sam wskazuje, że gdyby podjął czynności niezwłocznie po otrzymaniu akt od dnia 12 kwietnia 2024 r., wydanie decyzji nastąpiłoby w ciągu niepełnych dwóch miesięcy do 12 czerwca 2024 r., a nie w ciągu czterech miesięcy, jak planuje załatwić sprawę organ. Sam PINB potwierdza więc swoją bezczynność w postępowaniu. Skarżący nadmienił, iż PINB dopuścił się w niniejszym postępowaniu bezczynności i rażącej bezczynności co orzeczono w postanowieniu ZWINB Nr WOA.7641.67.2019.1W oraz w wyroku WSA w Szczecinie sygn. akt II SAB/Sz 55/20, a postępowanie toczy się od 2019 r. Końcowo skarżący podkreślił, że skoro organ przez prawie dwa miesiące nie podjął żadnych czynności wyjaśniających nie mógł stwierdzić, czy sprawa zalicza się do szczególnie skomplikowanych, bo był bezczynny do czasu złożenia ponaglenia do ZWINB. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że wskazywane przez skarżącego akta sprawy wróciły do organu administracji w dniu 12 kwietnia 2024 r. i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na znaczny stopień skomplikowania sprawy, podjęcie dalszych działań wymagało przeanalizowania wydanych w sprawie wyroków sądów administracyjnych oraz zgromadzonych dotychczas akt postępowania i podjęcia dalszych działań wyjaśniających. Organ wyznaczył termin kontroli robót budowalnych oraz zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wyznaczył nowy termin do 31 lipca 2024 r. Wskazano, iż termin wyznaczonych przez PINB czynności kontrolnych uzależniony jest również od przebiegu innych sprawa procedowanych w Inspektoracie i licznych kontroli, w tym obowiązkowych oraz terminarza inspektorów zaangażowanych w te postępowania. Organ nie prowadzi wyłącznie jednego postępowania. Wyjaśniono, że organ zdaje sobie sprawę z obowiązku przestrzegania zasady wnikliwego i szybkiego działania (art. 12 k.p.a.) oraz dochowania terminów określonych w ustawie (art. 35 i 36 k.p.a.). Niemniej do realizacji tych obowiązków nie zostały mu zapewnione odpowiednie środki, w tym kadrowe. Obecnie w Inspektoracie pozostaje do załatwienia około 285 spraw, nie wliczając w to wpływających na bieżąco, wniosków o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz zawiadomień o zakończeniu budowy. Obciążenie pracą, uniemożliwiające z przyczyn obiektywnych dochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy, jest niezależne od organu. Nie stanowi to wyłącznie problemów organizacyjnych organu, gdyż jest to problem systemowy, wynikający z niedofinansowania nadzoru budowlanego. Podkreślono, że PINB w K. zatrudnia tylko pięcioro merytorycznych pracowników — inspektorów nadzoru budowlanego (łącznie z piastunem organu), co nie jest dostosowane do skali oraz zakresu realizowanych zadań nałożonych ustawą - Prawo budowlane oraz rozszerzanego obszaru właściwości miejscowej. Okoliczność ta nie jest zależna od organu. Należy również wziąć pod uwagę, że sprawy procedowane przez nadzór budowlany są z reguły znacznie skomplikowane, niejednokrotnie rozstrzygające sporne interesy stron, o znacznie utrudnionym postępowaniu dowodowym. Organ nie ma żadnego wpływu na ilość przyznanych etatów na jednostkę i nie ma możliwości prawnych i finansowych, by zabezpieczyć dostateczną obsadę kadrową, zapewniającą terminowe załatwianie spraw administracyjnych. Na etapie postępowania sądowego, skarżący uzupełnił swoje stanowisko w pismach z 8 września 2024 r. i 19 września 2024 r. W piśmie zaś z 27 lutego 2025 r. wniósł o przeprowadzenie dowodu z pism z dnia 8 września 2024 r. i 19 września 2024r. oraz oświadczył, że decyzja w postępowaniu PINB.5150.1.2021.IP zapadła w dniu 30 września 2024 r. zatem PINB prowadził je ponad 5 miesięcy bez żadnych ku temu podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność organu administracji publicznej można wnieść skutecznie w stosunku do organu który - mimo że zobowiązany do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - nie czyni tego w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarżący wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a. bowiem wniósł pismem z 2 czerwca 2024 r. ponaglenie (zatytułowane "skarga"). Pojęcie "bezczynności" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Z powyższego wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "załatwienie sprawy" należy przy tym rozumieć wydanie w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego lub formalnoprawnego, kończącego postępowanie administracyjne w rozpatrywanej przez organ sprawie. Wyjaśnić również należy, że w zakresie skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2023 r. sygn. akt. II OSK 1599/23). Jeśli chodzi o "przewlekłość postępowania" to powyższe pojęcie zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, podejmując czynności zbędne albo nie podejmując żadnych czynności w sprawie, także wtedy gdy nie przekroczył jeszcze terminu do wydania decyzji (tak np. NSA w wyroku z 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 2527/24). Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skarżącego w pierwszej kolejności należy podkreślić, iż przedmiotem oceny Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą z 1 lipca 2024 r. jest wyłącznie zarzucana przez skarżącego bezczynność i przewlekłość w postępowaniu toczącym się w PINB. Natomiast poza zakresem kontroli sądowej pozostaje rozstrzygnięcie wojewódzkiego organu nadzoru budowalnego wydane po wniesieniu ponaglenia przez skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, zarzucana przez skarżącego bezczynność oraz przewlekłość postępowania miały zaistnieć w okresie pomiędzy wpływem do organu akt sprawy po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (co nastąpiło w dniu 12 kwietnia 2024 r.) a datą wniesienia skargi tj. (1 lipca 2024 r.). W sprawie nie jest sporne, iż pismem z 5 czerwca 2024 r. organ administracji na podstawie art. 36 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Powyższe czyni zarzut bezczynności nieuprawnionym. Organ na mocy przywołanego art. 36 k.p.a. był uprawniony do określenia nowego terminy załatwiania sprawy. W stosownym zawiadomieniu organ, podał przyczyny zwłoki oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Natomiast w zakresie oceny czy doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania należy dostrzec, iż na mocy przywołanego przez skarżącego wyroku sądu administracyjnego prawomocnie uchylono decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 czerwca 2022 r., nr WOA.7721.45.2021.IW oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 10 lutego 2021 r., nr PINB.5150.1.2021.IP, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku usługowego, w tym łącznika z budynkiem hotelowym w realizacji, siedmiu podziemnych miejsc parkingowych w formie platform oraz przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej na działkach nr ew. [...], [...] (powstałych z podziału działki nr ew. [...]) i nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w K., prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z 23 czerwca 2017 r., nr 215/2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę, przeniesionej decyzją z 3 listopada 2017 r., na Z. R.. Jak wynika z podlegającego wykonaniu w badanej sprawie wyroku WSA w Szczecinie z 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 756/22, w toku dalszego postępowania organ nadzoru budowlanego powinien ocenić, czy zaistniała zmiana w projekcie budowalnym w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego i ustaleń planu miejscowego była dopuszczalna bez uprzedniej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika też, że w dniu 17 kwietnia 2024 r., tj. już po wpłynięciu do organu wyroku WSA, skarżący wystąpił do PINB w K. z wnioskiem "o doprowadzenie nowo powstającego budynku, którego dotyczy niniejsze postępowanie do stanu zgodnego z projektem budowlanym, stanu, w którym nie wywoływał będzie negatywnego wpływu na nieruchomości skarżącego oraz o uwzględnienie niżej przedstawionych wniosków". Z obszernego uzasadnienia powyższego wniosku można odczytać, iż skarżący domagał się w szczególności załączenia dodatkowych dokumentów do akt postępowania, w tym w szczególności przeprowadzenia dowodu z teczki nr 2 postępowania PINB.5152.1.2021.IN.II. Domagał się także uwzględnienia mającej wynikać z przedkładanych dowodów okoliczności negatywnego wpływu sąsiedniej budowy na jego nieruchomość, w szczególności z uwagi na niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym przesłonięcie kominów oraz niszczący wpływ parcia bocznego wywołanego zmianą fundamentowania powstającego budynku. Skarżący domagał się również przeprowadzenia dowodów z przedkładanych protokołów dotyczących jego nieruchomości, dowodzących jego zdaniem istnienia negatywnego oddziaływania badanej nieruchomości na jego nieruchomość. Pismem z 4 czerwca 2024 r. organ nadzoru budowalnego poinformował strony postępowania administracyjnego o zaplanowanej na dzień 26 czerwca 2024 r. kontroli wykonywanych robót budowlanych związanych z budową obiektu budowlanego na działkach nr [...], [...]. Następnie, pismem z 5 czerwca 2024 r., organ poinformował strony postępowania, że w związku z planowaną kontrolą sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 31 lipca 2024 r. W ocenie Sądu zestawienie czynności do których przeprowadzenia został zobowiązany organ administracji na mocy prawomocnego wyroku oraz dodatkowych żądań zgłaszanych przez skarżącego na etapie toczącego się dalej postępowania daje postawy do przyjęcia, iż rozpytywana sprawa miała na badanym etapie charakter skomplikowanej. Z uwagi na rozstrzyganie o spornych interesach właścicieli nieruchomości organ miał szczególny obowiązek umożliwienia przedstawiania racji wszystkim stronom oraz winien był poczynić odpowiednio precyzyjne i obiektywne ustalenia. Zakres żądań skarżącego w pełni uzasadniał ponowne przeprowadzenie kontroli uwzględniającej aktualny stan w dacie prowadzenia postępowania bowiem owa kontrola dawała możliwość konfrontacji twierdzeń strony skarżącej ze stanem istniejącym bezpośrednio na nieruchomości. Zmierzając do poprawnego przeprowadzenia takiej czynności organ winien był też działać z poszanowaniem prawa czynnego udziału w kontroli wszystkich stron. Stąd działanie organu nadzoru budowalnego polegające najpierw na wyznaczeniu terminu kontroli, a dalej odpowiedniego wydłużenia terminu na załatwienie sprawy, nie daje się zakwalifikować jako przewlekłość postępowania, o której mowa w k.p.a. Zmierzało ono bowiem do należytego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Zasada szybkości i prostoty postępowania określona w art. 12 k.p.a. nie może prowadzić do naruszenia innych ogólnych zasad postępowania administracyjnego takich jak zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) czy też odpowiednie prowadzenie postępowania dowodowego (art. 77 k.p.a.). W zakresie twierdzeń skarżącego, iż powyższe czynności mogły nastąpić wcześniej, nie można pomijać racjonalnych wyjaśnień organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Jest zresztą oczywistym, iż sprawa skarżącego nie jest jedyną prowadzoną w organie i ów organ ma obowiązek odpowiedniego wykorzystania posiadanych sił i środków, a działania organu nie powinny prowadzić do nieuprawnionego uprzywilejowania stron niektórych postępowań. W zakresie twierdzeń skarżącego, iż organ "przez prawie dwa miesiące nie podjął żadnych czynności wyjaśniających" nie można pomijać okoliczności, iż w toku postępowania organ podejmuje w celu jej załatwienia również inne czynności często niedostrzegalne dla strony, którymi w realiach badanej sprawy musiała być analiza zapadłych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (zarówno w rozpatrywanej i innych powiązanych z nią sprawach znanych tutejszemu sądowi z urzędu), weryfikacja posiadanego materiału dowodowego oraz ocena nowych wniosków i twierdzeń skarżącego. Dopiero po takich - niewątpliwie wymagających dużego nakładu pracy czynnościach - organ mógł podejmować dalsze czynności np. decydując o konieczności przeprowadzenia kontroli na nieruchomości. Jeśli chodzi o podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące zdarzeń mających miejsce już po wniesieniu skargi, to wykraczały one poza jej zakres, ten bowiem zakreśliła skarga z 1 lipca 2024 r. W szczególności działania organu administracji po wniesieniu skargi nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia bezczynności organu czy też przewlekłości w jego postępowaniu. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż PINB nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości, a skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa gov.pl.