II SAB/Sz 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2018 r. sprawy ze skargi R.O. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi, 5. zasądza od Burmistrza od na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 25 lutego 2018 r. R. O., reprezentowany przez r. P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wyjaśnił, że w dniu 7 lutego 2018 roku zwrócił się do organu o udostępnienie, na adres: [...], informacji publicznej o następującej treści: 1. Czy urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm ochroniarskich w zakresie ochrony fizycznej lub monitoringu (w tym alarmu)? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za ochronę i monitoring, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług; 2. Czy urząd obecnie korzysta i czy korzystał w łatach 2017 i 2016 z usług firm sprzątających? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za sprzątanie, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług; 3. Jeśli nie korzystają Państwo z usług firm sprzątających proszę o informację, w jaki sposób wykonywanie jest sprzątanie urzędu, ile osób jest do tego zatrudnionych, na jakiej umowie i jaki jest miesięczny koszt zatrudnienia każdej z tych osób. Wniosek został przesłany do organu za pośrednictwem platformy ePUAP i skutecznie doręczony organowi w dniu 7 lutego 2018 roku. Pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ do dnia dzisiejszego nie udzielił żadnej odpowiedzi na złożony wniosek. Skarżący podkreślił, że informacje, o których udzielenie się zwrócił, a w szczególności obejmujące treść umów o świadczenie usług ochroniarskich i usług sprzątania zawartych przez organ, koszt świadczenia tych usług, ewentualnie sposób sprzątania urzędu, stanowi informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, żądana przez skarżącego informacja dotycząca skanów ww. oraz ewentualnie rachunków bądź faktur Vat wystawionych na podstawie takich umów, we wskazanym okresie czasu, posiada walor informacji publicznej. Powyższa informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej przez organ w związku z realizacją określonych zadań związanych z jego działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz.U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm. dalej zwana: "u.d.i.p."). Umowy cywilnoprawne oraz faktury Vat, czy też dokumenty potwierdzające dokonanie zapłaty związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. R. O. wskazał, że faktury wystawione przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi nie są wprawdzie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednak zawarta w nich treść, to jest informacja o wydatkowaniu środków publicznych, stanowi niewątpliwie informację publiczną. Tymczasem gospodarka finansami publicznymi zaliczona musi zostać do kategorii informacji publicznej, a to z uwagi na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885) o finansach publicznych, statuującego zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi. Wobec powyższego skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie żadnej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku, uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] złotych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że odpowiedź na ww. pytania stanowiące informację publiczną została udzielona w żądanej przez skarżącego formie tj. drogą elektroniczną w dniu 2 marca 2018r. o godzinie 9:30. W załączeniu do odpowiedzi organu przedstawione zostały skarżącemu 2 umowy o pracę zawarte na czas nieokreślony z osobami wykonującymi prace sprzątające w Urzędzie Miejskim oraz 2 umowy o ochronę mienia. Wskazano także, że wprawdzie odpowiedź na wniosek z dnia 7 lutego 2018 r. została 2 marca 2018 r., a zatem z przekroczeniem terminu czternastodniowego, lecz okoliczność ta nie jest wystarczająca do stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny, gdyż opóźnienie nie było znaczne, wynosiło jedynie 9 dni, a nadto spowodowane było usprawiedliwioną nieobecnością pracownika (zwolnienie lekarskie i urlop wypoczynkowy) zajmującego się w Urzędzie Miejskim w G. udzielaniem informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70). W sprawie niniejszej ocenie podlegało, czy organ, do którego strona skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dopuścił się bezczynności. Niekwestionowane jest, że wnioskowana informacja stanowiła informację publiczną, a Burmistrz Miasta i Gminy, jako organ administracji publicznej, zobowiązany był do jej udzielenia w myśl przepisów o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 7 lutego 2018 r. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że żądane przez skarżącego informacje udzielone zostały dopiero po wpłynięciu skargi na bezczynność, tj. w dniu 2 marca 2018 r. Bezsprzecznie zatem organ przekroczył termin do udostępnienia wnioskowanej informacji. Termin bowiem mijał w dniu 21 lutego 2018 r. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Ujednolicona wskutek wydania przez NSA dnia 26.11.2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego stanowi, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z 12.12.2014 r., II SAB/Kr 367/14, LEX nr 1602176, postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego rozpoznany został po wniesieniu skargi, jednakże przed jej rozpoznaniem, co powoduje, że w toku zawisłej przed Sądem sprawy sądowoadministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co implikuje konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest, jak stwierdził NSA w wyroku z 17.11.2015 r., II OSK 652/15, kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Przekładając powyższe rozważania na stan niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi do Sądu udzielił żądanej informacji publicznej. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa. Organ wykazał bowiem, że nierozpoznanie wniosku skarżącego w terminie, spowodowane było dłuższą nieobecnością (w okresie od 7 lutego do 16 lutego 2018 r.), w dacie wpływu wniosku, pracownika urzędu, będącego jednocześnie sekretarzem gminy, zajmującego się udzieleniem informacji publicznej, a następnie koniecznością podjęcia po jego powrocie innych czynności zgodnie z priorytetami i potrzebami urzędu. Biorąc pod uwagę powyższe, umarzając postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność w niniejszym przypadku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże naruszenie to nie było znaczne i nie przekroczyło maksymalnego terminu określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W świetle przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczenie przez Sąd (z urzędu lub na wniosek) o wymierzeniu organowi grzywny ma charakter fakultatywny. W ocenie Sądu, wymierzenie organowi grzywny nie było celowe, zwłaszcza przy niestwierdzeniu rażącego naruszenia prawa (pkt 4 wyroku). O charakterze prewencyjnym dolegliwości finansowej grzywny można mówić wówczas, gdyby organ w sposób uporczywy i niejednokrotny dopuścił się przewlekłości, bądź bezczynności postępowań, a tego Sąd nie stwierdził. Nadto Sąd zauważa, iż skarżący nie składał wniosku w tym zakresie. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w punkcie 5 wyroku.