II SAB/Sz 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie bezczynność w sprawie wydania decyzji oddala skargę. 1. W. G.(dalej przywoływany jako: "Skarżący"), pismem z dnia 12 października 2016 r. zażądał od Komendanta Powiatowego Policji na podstawie art. 121 b ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji zapłaty na jego rzecz kwoty w wysokości [...] zł, która stanowiła 20% wynagrodzenia, potrąconego mu za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] r. Jako podstawę żądania Skarżący powołał się na orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej Nr [...] r. stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do służby w Policji z kategorią zdrowia. 2. W dniu [...] r. Komendant wystawił skarżącemu skierowanie nr [...] do Rejonowej Komisji Lekarskiej w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Termin badania lekarskiego wyznaczono na dzień [...] r., jednakże w tym dniu komisja lekarska uznała, że wydanie orzeczenia będzie możliwe dopiero wówczas, gdy uprawomocni się orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r., od którego to Skarżący złożył odwołanie. 3. W piśmie z dnia 21 października 2016 r. organ poinformował Skarżącego o tym, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie uposażenia potrąconego za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...]r. W treści pisma Komendant Powiatowy Policji pouczył Skarżącego o warunkach niezbędnych do wydania odpowiedniego orzeczenia oraz wyjaśnił, dlaczego orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r. nie może być podstawą do wydania decyzji przyznającej mu prawo do zwrotu 20 % uposażenia lub decyzji odmownej. 4. Pismem z dnia 28 października 2016 r. Skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji , w związku z jego wnioskiem z dnia 12 października 2016 r. 5. W wyniku rozpoznania zażalenia Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, tj. złożenie w dniu 12 października 2016 r. "wezwania do zapłaty" oraz niezwłoczną reakcję organu, która nastąpiła w dniu 21 października 2016 r., zawierającą wyjaśnienie sytuacji prawnej, jak również skierowanie do właściwej komisji lekarskiej w celu wydania orzeczenia czy okres choroby liczony od [...] r. stanowi ten okres, w którym zwolnienie policjanta od zajęć służbowych nastąpiło z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, zażalenie na bezczynność organu należy uznać za bezzasadne, o czym poinformowano Skarżącego w dniu 28 listopada 2016 r. (vide: zwrotne poświadczenie odbioru pisma). 6. W dniu 16 listopada 2016 r. i 30 listopada 2016 r. Skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wezwaniem do usunięcia braków formalnych pisma z dnia 27 października 2016 r. i wyjaśnienie wątpliwości na jakiej podstawie prawnej kieruje jego osobę na badania przed Rejonową Komisja Lekarską MSW. 7. Na powyższe Organ udzielił Skarżącemu wyjaśnień w piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. 8. W dniu [...] r. Organ wydał na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Skarżącego, do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia lekarskiego dotyczącego skierowania nr [...] z dnia [...] r. 9. W dniu 1 grudnia 2016 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie przekroczenia ustawowo określonego terminu do zakończenia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty lub odmowy wypłaty świadczenia finansowego w postaci zwrotu potrąconej części z uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego. Wymienionemu Organowi Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 3 w zw. z art. 7 oraz art. 109 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie ustawowo określonego terminu do załatwienia sprawy, a tym samym działanie na szkodę Skarżącego. Na tej podstawie Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, licząc od dnia wydania orzeczenia sądowego i zawarcie w wydanych orzeczeniu sądowym wytycznych dla Organu, co do dalszego działania sprawie oraz oceny prawnej przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał przebieg postępowania, powołał liczne orzecznictwo sądowe w sprawach w przedmiocie bezczynności organu, a także stwierdził, że Organ nie posiadał w niniejszej sprawie kompetencji do samodzielnej oceny treści orzeczenia właściwej komisji lekarskiej. 10. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. W ocenie Organu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego przedstawionym w skardze. Zgodnie z brzmieniem art. 121b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w okresie przebywania na zwolnieniu lekarskim policjant otrzymuje 80% uposażenia. Ponadto, art. 121b ust. 5 wskazuje, iż jeżeli zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z m.in. powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby, zachowuje on prawo do 100% uposażenia. Pismem z dnia 12 października 2016 r. pn. "wezwanie do zapłaty oraz wydania decyzji" skarżący zażądał zapłaty na jego rzecz kwoty w wysokości [...] zł, która stanowiła 20% wynagrodzenia, potrąconego mu za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] r. Organ - z uwagi na treść pisma - uznał, iż stanowi ono wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dot. wypłaty potrąconego uposażenia za okresy przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim. W celu stwierdzenia, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 121b ust. 5 ustawy o Policji, konieczne było skierowanie policjanta na odpowiednie badanie lekarskie, gdyż nieprawomocne orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] r. miało na celu stwierdzenie innych okoliczności niż wymagane przez przepis i było niewystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu potrąconego uposażenia. Wskazane orzeczenie nie rozstrzygało bowiem, czy policjant przebywał na zwolnieniu z powodu wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Tym samym, do momentu wydania przez komisję lekarską orzeczenia, zainicjowanego skierowaniem z dnia [...] r. nr [...], nie ma możliwości załatwienia sprawy w formie decyzji, czy to przyznającej policjantowi prawo do wypłaty świadczenia finansowego w postaci zwrotu potrąconej części uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, czy to decyzji odmownej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 11. Wywód należy rozpocząć od wyjaśnienia, że w przypadku skargi na bezczynność kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.– dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawie bezczynności (przewlekłości postępowania) w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a., a zatem dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy na mocy powyższych przepisów przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa powyżej (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 K.p.a., czy w terminie wynikającymi z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich, lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Celem skargi na bezczynność jest wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, Lex 1421789). Tak więc w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w danym terminie - nie może natomiast nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego. 12. Instytucja bezczynności wiąże się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a). Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). 13. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Komendanta Komendy Powiatowej w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia 12 października 2016 r. o wydanie decyzji w przedmiocie wypłaty lub odmowy wypłaty świadczenia finansowego w postaci zwrotu potrąconej części z uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego. 14. Poza sporem pozostaje, że Organ w sprawie żądania Skarżącego wypłacenia potrąconego 20% uposażenia nie wydał decyzji. 15. Analizując stan faktyczny sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest dopuszczalna, gdyż została poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopniem, jednakże nie jest zasadna. Przedstawiona chronologia zdarzeń i rodzaj czynności procesowych podejmowanych przez Komendanta Policji w tej sprawie nie daje podstaw do stwierdzenia bezczynności tego Organu. Przede wszystkim należy podkreślić, że Komendant Powiatowy Policji w krótkim czasie, bo już pismem z dnia 21 października 2016 r. odpowiedział na wniosek Skarżącego, informując go o istniejącej przeszkodzie do wydania żądanej decyzji, mianowicie, że orzeczenie z dnia [...] r. Rejonowej Komisji Lekarskiej nie może stanowić podstawy do wypłaty 20% należności potrąconych funkcjonariuszowi w podanym okresie jego zwolnienia lekarskiego. Organ wcześniej też podjął czynność skierowania Policjanta na właściwe badania, niezbędne do podjęcia spornego rozstrzygnięcia, celem ustalenia czy pobyt na zwolnieniu lekarskim w okresie od [...] r. był wynikiem wypadku pozostającego w związku ze służbą bądź miał związek ze szczególnymi właściwościami służby. Organ wielokrotnie wyjaśniał Skarżącemu, że przepis art. 121b ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782) wymienia enumeratywnie przypadki, kiedy to funkcjonariuszowi Policji przebywającemu na zwolnieniu lekarskim przysługuje prawo do 100% uposażenia. Wśród nich stypizowane w punktach 1 i 2, przypadki kiedy to zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym policjant jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu: wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby oraz choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Jak wynika z powyższego, Organ nie miał prawnych możliwości niezwłocznego załatwienia sprawy zwrotu Skarżącemu części uposażenia na zasadach art. 121b ust. 5 ustawy o Policji, albowiem nie dysponował, w momencie wszczęcia postępowania, wystarczającym materiałem dowodowym, mianowicie, właściwym orzeczeniem komisji lekarskiej, o czym Skarżący został pouczony. Przy czym brak tego orzeczenia nie był spowodowany zaniechaniem Organu w podjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), lecz czynnikami od Organu niezależnymi. Z akt wynika, że termin badania lekarskiego Skarżącego, objętego skierowaniem z dnia [...] r., wyznaczono na dzień [...]r. Jednakże wydanie orzeczenia w tym dniu, według Komisji Lekarskiej, nie było możliwe, gdyż orzeczenie Rejonowej Komisji Lekarskiej [...] z dnia [...] r. zostało zaskarżone przez Stronę. 16. Zauważyć też trzeba, że na załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego organ ma miesiąc, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy konieczne dla prawidłowego podjęcia decyzji w sprawie Skarżącego stało się uzyskanie orzeczenia właściwej komisji lekarskiej, o czym Skarżący został poinformowany, zażalenie na bezczynność Organu złożone w dniu 2 listopada 2016 r., czyli przed upływem terminu jednego miesiąca liczonego zgodnie z art. 35 K.p.a., stanowiło działanie w zasadzie przedwczesne. Z kolei przedmiotowa skarga została wniesiona co prawda po upływie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania, jednakże jeszcze przed upływem dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, a zatem trudno przyznać rację Skarżącemu, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. Poza tym należy mieć na uwadze, że Skarżący był informowany o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, zarówno w piśmie z dnia 21 października 2016 r., jak też w odpowiedzi na zażalenie, czy w piśmie z dnia 5 stycznia 2017 r. 17. Istotny dla oceny, w tym momencie, bezczynności Organu w sprawie Skarżącego, jest również fakt wydania przez Komendanta postanowienia o zawieszeniu postępowania do momentu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, tj. wydania orzeczenia właściwej komisji lekarskiej w przedmiocie niezdolności funkcjonariusza do służby ze wskazaniem, iż niezdolność pozostaje w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby oraz orzeczenia wskazującego okres, w którym policjant zwolniony od zajęć służbowych przebywał na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby. Przypomnieć należy, że do kodeksowych terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. 18. W tym stanie rzeczy, w szczególności z uwagi na wystąpienie w toku postępowania przyczyn niezależnych od Organu, o czym mowa powyżej, jak też ze względu na zawieszenie postępowania, zarzut bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w postępowaniu z wniosku Skarżącego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. 19. Brak stwierdzenia bezczynności organu czyni bezprzedmiotowym ocenianie stopnia niezaistniałej bezczynności, a więc badanie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (149 § 2 p.p.s.a.). 20. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.