II SAB/Sz 56/12

Dnia 1 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Barbara Gebel po rozpoznaniu w dniu 1 października 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. H. i R. W. na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie protestu wyborczego postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] M.H. i R.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rady Miejskiej w przedmiocie nie rozpoznaniu "protestu wyborczego" złożonego przez mieszkańców miejscowości [...] w dniu [...], dotyczącego wyborów sołtysa i rady sołeckiej Sołectwa [...] w dniu [...]. Rada Miejska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Takie szczególne przepisy zawierają art. 101 i 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1). Przedmiotem skargi wniesionej do sądu jest właśnie nie wykonywanie czynności nakazanych prawem przez Radę Miejską, polegających na zbadaniu prawidłowości wyborów sołtysa i rady sołeckiej w dniu [...] w miejscowości [...]. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej oraz zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Określenie m. in. tych elementów w statucie jednostki pomocniczej ma charakter obligatoryjny, a ich brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa materialnego. Kontrola polega na badaniu prawidłowości działania jednostki (weryfikacji stanu rzeczywistego z postulowanym), a nadzór to ingerowanie w działalność jednostki pomocniczej. Nadzór opiera się o kryterium legalności, natomiast kontrola może być sprawowana pod względem gospodarności, rzetelności, efektywności, co pozwala na gromadzenie informacji w szerszym aspekcie. Do środków nadzorczych jakimi dysponują gminy w stosunku do nadzorowanych jednostek pomocniczych należą środki informacyjno-doradcze, korygujące i personalne. Podział kompetencji kontrolno-nadzorczych powinien być dokonany z uwzględnieniem podziału środków nadzoru oraz form aktów nadzorczych organów gminy. Określenie tych kompetencji ma wpływ na zaskarżalność aktów nadzorowanych. Zasada sądowej kontroli administracji znajduje zastosowanie do tej formy działalności gminy, jaką realizują jej jednostki pomocnicze. Jak wskazano wyżej, stosownie do 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, organami kontroli i nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych są rada gminy i wójt (burmistrz). Organy jednostek pomocniczych w sołectwie to zebranie wiejskie i sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarga dotyczy nie zbadania przez organ uchwałodawczy gminy Nowe Warpno prawidłowości wyborów sołtysa i rady sołeckiej na zabraniu wiejskim, a więc nie wykonywania przez organ nadzoru nad sołectwem swoich obowiązków. Bezczynność organu gminy o jakiej mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym może przybrać postać niepodjęcia nakazanej czynności w ogóle albo zaniechania jej wykonania, przy czym chodzi o czynność z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. Czynności o jakich mowa w art. 101a, to czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktami prawa miejscowego (np. statutem gminy czy sołectwa) określającymi obowiązki organu gminy. W przepisach prawa powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka) z którą wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć istnienie stanu bezczynności. Jak wskazano powyżej, statut jednostki pomocniczej powinien obligatoryjnie określać zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Jednakże statut Sołectwa Brzózki stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Nr VIII/054/2003 Rady Miejskiej w Nowym Warpnie z dnia 28 maja 2003 r. w sprawie zatwierdzenia statutów jednostek pomocniczych Gminy Nowe Warpno (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 72 poz. 1276) zawiera wprawdzie rozdział VII zatytułowany kontrola i nadzór nad sołectwem, ale reguluje wyłącznie kwestię kontroli. Statut nie określa w ogóle zakresu ani jakichkolwiek form nadzoru organów gminy nad działalnością organów sołectwa, nie wskazuje w jakich sytuacjach organy gminy są uprawnione do ingerowania w działalność organów tego sołectwa. Statut nie przewiduje możliwości unieważnienia wyniku wyborów sołtysa i rady sołeckiej w razie wadliwości wyborów, nie określa który z organów gminy jest uprawniony do badania prawidłowości wyborów, nie określa też terminu rozpatrzenia ewentualnych zarzutów. Brak w statucie sołectwa obligatoryjnych zapisów dotyczących nadzoru organów gminy nad organami sołectwa, niewątpliwie narusza ustawę o samorządzie gminnym. Jednakże przedmiotem skargi nie jest statut sołectwa [...]. Podstawą wniesienia skargi na bezczynność jest art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który umożliwia zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności organu gminy polegającej na nie wykonywaniu czynności nakazanych powszechnie obowiązującym prawem. W rozpoznawanej sprawie statut sołectwa [...] nie określa zakresu ani form nadzoru organów gminy nad organami sołectwa. Nie wskazuje jakimi środkami nadzoru dysponują organy gminy w sytuacji, gdy wybory sołtysa i rady sołeckiej naruszyły zasady i tryb wyboru organów jednostki pomocniczej określony w statucie. Zatem prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy nie określa, jakie czynności obowiązane są podjąć organy tej Gminy w takiej sytuacji. Ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości zaskarżenia bezczynności organu gminy w sytuacji, gdy obowiązujące prawo nie nakazuje podjęcia czynności objętych skargą, co ma miejsce. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy także do spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem skarga na bezczynność nie przysługuje. Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, skargę należało odrzucić jako niedopuszczalną.