II SAB/Sz 62/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Rady Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę A. K., powołując się na art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 38 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rady Miasta, w której wniósł o: - o zobowiązanie Wojewody do sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego pozbawione takiego planu obszary ochrony uzdrowiskowej w [...], w tym obszaru nieruchomości skarżącego, - o zasądzenie od zaskarżonego organu kosztów postępowania, - o zażądanie od zaskarżonego organu kompletnej dokumentacji dotyczącej tej skargi. W uzasadnieniu powyższej skargi skarżący podał, że w [...] roku, uwzględniając jego wniosek, Prezydent Miasta wydał decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej przez niego nadbudowy [...] kondygnacji nad garażem oraz [...] kondygnacji nad tarasem budynku przy ulicy [...], w [...], będącego jego własnością. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] r. decyzją [...] uchyliło w całości powyższą decyzję o warunkach zabudowy z powodu niedopuszczalności jej wydania ze względu na położenie nieruchomości w strefie ochrony uzdrowiskowej, objętej obowiązkiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Pismem z dnia [...] r. skarżący wezwał Radę Miasta do niezwłocznego uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżony organ odpowiedzi nie udzielił, natomiast w dniu [...] r. na powyższe wezwanie odpowiedział pismem [...] zastępca prezydenta, zapowiadając dalszą zwłokę w sporządzeniu i uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego obszaru. Zdaniem skarżącego - na wskazane wyżej zaniechanie zaskarżonego organu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego szczególne światło rzuca podjęta na wniosek prezydenta miasta w dniu [...] r., czyli [...] miesięcy przed upływem terminu z art. 38 ust. 2 o lecznictwie uzdrowiskowym, uchwała nr [...] w sprawie częściowego uchylenia uchwał nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta, dotyczących przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w części obejmującej Obszar [...], co zniweczyło [...] pracę nad planem, który był właściwie gotowy do uchwalenia, po dwukrotnym wyłożeniu i prawomocnym rozstrzygnięciu zarzutu. Powyższe działania zaskarżonego organu, w porozumieniu z organem wykonawczym gminy, rażąco naruszają konstytucyjne prawo skarżącego do korzystania z prawa własności nieruchomości, w tym, pobierania pożytków z niej, narażając go na wymierne straty materialne. Skarżący wskazał też, że analogiczną sprawę rozstrzygał [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt [...]). Odpowiadając na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Przyznając, iż podnoszone w skardze nieuchwalenie miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, jest okolicznością bezsporną, Rada wskazuje, że stało się to z przyczyn od niej niezależnych. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), postanowiono o utracie z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej planów uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie biorąc pod uwagę komplikacji jakie ta decyzja wywoła. Samo planowanie to proces czasochłonny i pochłaniający znaczne kwoty z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek konsultowania rozwiązań planistycznych z różnymi instytucjami oraz właścicielami nieruchomości, objętych projektem planu, w niektórych przypadkach uchwalanie planu przedłużają o wiele lat. Rozstrzygana sprawa jest tego przykładem. Do sporządzenia planu obejmującego nieruchomość skarżącego przystąpiono podejmując w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. Obszar planowania obejmował prawie całą gminę. Z uwagi na dużą wielkość tego obszaru, uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] roku w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta do jej treści wprowadzono nową jednostkę redakcyjną - § [...], w której zawarto postanowienie o podzieleniu pierwotnego obszaru na [...] mniejszych. Motywem przewodnim tej decyzji było usprawnienie procesu planowania, co zostało wyartykułowane w uzasadnieniu uchwały. Nieruchomość skarżącego znajduje się w wyodrębnionej jednostce obszarowej Nr [...], co do której przewidywano uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] r., czyli w okresie poprzedzającym wygaśnięcie mocy obowiązującej planu zmienianego, tj. przed [...] r. Do wyłożonego [...] r. projektu planu wniesiono [...] protesty i [...] zarzutów. Jeden zarzut, wniesiony małżonków A. T. i B. G.-T., nie został uwzględniony ani przez organ wykonawczy ani przez organ stanowiący. Wszczęte przez nich postępowanie przed sądem administracyjnym trwa do dnia dzisiejszego, niwecząc wieloletnią pracę planistyczną. Kiedy do [...] r. postępowanie to nie zostało zakończone, uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta zdecydowała o odstąpieniu od pierwotnej procedury uchwalania planu dla tej jednostki obszarowej i przystąpieniu do planowania jeszcze mniejszych jednostek obszarowych, wyodrębnionych z jednostki obszarowej Nr [...]. Przedstawione wyżej zdarzenia i ich chronologia wykazują, że: gmina zamierzała uchwalić plan zagospodarowania dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, do końca [...] roku. Starania gminy zostały zablokowane przez pojedynczego właściciela nieruchomości, w konsekwencji zakończyło się to brakiem planu dla tego obszaru. Działalność planistyczna to przedsięwzięcie, którego realizacja zależy nie tylko od dobrej woli gminy i jej organów. W rezultacie obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, nie jest obecnie objęty planowaniem. Na dzień dzisiejszy gmina [...] ma objęte planami ponad [...] % swojego terytorium. Jest to wynik znakomity w porównaniu z danymi z całego kraju, choć - jak dowodzi toczące się postępowanie - nie satysfakcjonujący. Przedstawione dane świadczą o braku przesłanek do stawiania gminie zarzutu bezczynności. Jednoczesne wszczęcie procedury planistycznej dla obszaru całej gminy jest niemożliwym, tak ze względu na brak mocy przerobowych po stronie firm świadczących tego typu usługi, jak i ze względów finansowych. Którakolwiek część gminy zostanie pozostawiona do "zaplanowania" w późniejszym etapie, zawsze rodzić to będzie zarzuty i roszczenia osób pozbawionych możliwości realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych przewidzianych w rejonach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Narzucony gminie uzdrowiskowej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.), dwuletni termin na opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był od początku nierealnym, a jego niedotrzymanie spowodowane jest czynnikami niezależnymi od gminy. Wprowadzona w art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacja, nakazująca zawieszać postępowania wywołane wnioskami o ustalenie warunków zabudowy miała zmusić gminy uzdrowiskowe do szybkiego sporządzania i uchwalania planów, a w rzeczywistości uderza w inwestorów. Ustawodawca dostrzegł ten problem i zamierza zmienić regulacje dotyczące gmin uzdrowiskowych. Do Sejmu wpłynęły projekty ustaw zawierające te zmiany. Odnosząc się do przywołanego w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] r. w sprawie o sygn. akt [...] pełnomocnik Rady Miejskiej wskazuje, że brak jest po stronie organu nadzoru, jakim jest Wojewoda, kompetencji do sporządzenia i przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. Kompetencji nie należy domniemywać, musza wynikać wprost z przepisu prawa. Czyni to wniosek skarżącego niemożliwym do zaakceptowania. Ustosunkowując się do powyższych argumentów odpowiedzi na skargę, skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. stwierdził, iż podtrzymuje w całości wnioski zawarte w skardze i ich uzasadnienie. W świetle odpowiedzi niespornym jest nie tylko niewykonanie przez Radę Miasta nałożonego ustawą obowiązku uchwalenia planu do [...] r. dla obszaru obejmującego między innymi nieruchomość skarżącego, ale także brak woli zaskarżonego organu do jego sporządzenia, skoro do dziś zaskarżony organ nie podjął odpowiedniej uchwały w tej sprawie. Skarżący zauważa także, że przedstawione w odpowiedzi na skargę rozważania i wnioski dotyczące obowiązującego prawa zaskarżony organ powinien kierować nie do Sądu, lecz do podmiotów posiadających inicjatywę ustawodawczą. Celem tej odpowiedzi ma być usprawiedliwienie bezczynności zaskarżonego organu oraz wprowadzenie Sądu w błąd. Sprawa zarzutu A. T. i B. G. – T. do projektu planu została rozstrzygnięta wyrokiem WSA z [...]r., sygn. akt: [...], który [...] r. uzyskał klauzulę prawomocności. Wskazane ewidentne poświadczenie nieprawdy, przy uwzględnieniu faktu, że zaskarżony organ w sprawie [...] reprezentował ten sam pełnomocnik, pośrednio dowodzi, że nie było żadnego merytorycznego powodu do podjęcia uchwały Nr [...] z [...] r. Rady Miasta o odstąpieniu od uchwalania planu, skoro jedyny zarzut został prawomocnie rozstrzygnięty rok przed jej podjęciem. Gdyby zaskarżony organ kierował się merytorycznymi przesłankami, to najpóźniej rok przed upływem ustawowego terminu cały obszar [...] (w tym nieruchomość skarżącego) zostałby objęty planem. Natomiast w uzasadnieniu uchwały [...] znajduje się przewrotne zdanie, iż kontynuacja opracowania planu dla całego obszaru [...] spowolniłaby uzyskanie rozwiązań planistycznych na terenach gminnych, dla których plan jest niezbędny. Niewytłumaczalne jest zaniechanie prac nad planem prowadzonych w latach [...] - [...], zwłaszcza że po prawomocnym rozstrzygnięciu jedynego zarzutu nie było jakichkolwiek prawnych przeszkód do jego uchwalenia. Organy gminy [...], pobierając finansowe pożytki ze statusu gminy uzdrowiskowej, jednocześnie bojkotują ustawowe obowiązki, wynikające z tego statusu, opłacane z budżetu państwa. Nieobjęte planami obszary: Obszar [...] i Obszar [...], to właśnie tereny zabudowane, zurbanizowane, na których koncentrują się aktywność życiowa, interesy, a zwłaszcza miejsce zamieszkania [...] % mieszkańców [...]. O oddalenie skargi wniósł również – po przesłaniu przez Sąd treści skargi – Wojewoda, stwierdzając iż podziela stanowisko Rady Miasta wyrażone w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu stanowiska organu nadzoru stwierdzono dalej, iż jakkolwiek jest faktem, że miasto [...] nie dochowało ustawowego 2 letniego terminu sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, jednak prace nad planami miejscowymi w strefach uzdrowiskowych miasta [...] trwają, a uchwalanie planów następuje sukcesywnie. Wyjaśnienie tego stanu rzeczy zawarte zostało w uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...], w której stwierdza się, że "ze względu na brak realnej perspektywy uchwalenia planu na dużym, intensywnie zainwestowanym obszarze (tzw. jednostka obszarowa I), opracowywanego w procedurze wg ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. przerwano opracowywanie miejscowego planu na obszarze [...] wraz z [...], [...] i dzielnicą [...]. W to miejsce podjęto uchwały o przystąpieniu do przygotowywania [...] zmian planów dla kwartałów [...] oraz dla obszarów [...] i [...]. W ciągu najbliższych [...] lat zamierza się uzyskać 100% pokrycia terytorium gminy planami miejscowymi. Kolejne działania planistyczne będą polegały na wykonywaniu fragmentarycznych planów, mających na celu optymalizację ustaleń i dostosowywanie planów do uchwalonych zmian w polityce przestrzennej w studium" (rozdział [...] uchwały). Zgodnie z pkt. [...] ust. [...] lit. [...] rozdziału [...] tej uchwały, projekt planu dla terenów nie objętych dotychczasowymi działaniami planistycznymi w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], [...] zostanie opracowany z podziałem na mniejsze jednostki obszarowe. Skarga na bezczynność prawotwórczą, w szczególności na bezczynność w uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują obowiązek jego uchwalania, budzi poważne wątpliwości, co do możliwości zastosowania w tym wypadku art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem prowadziłoby to do przejęcia przez organ nadzoru kompetencji prawotwórczych organu gminy, które mu nie przysługują. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykracza poza kompetencje nadzorcze wojewody, a jednocześnie nie jest działaniem wyłącznie na rzecz skarżącego, o którym mowa w w/w przepisie. Formę i tryb nadzoru nad samorządem gminnym reguluje ustawa o samorządzie gminnym, która ściśle je określa w rozdziale 10. Uregulowania te nie wskazują możliwości działania wojewody jako organu nadzoru w sytuacji takiej bezczynności, przewidują natomiast w art. 96 oraz 97 inne środki reakcji organów nadzoru na nie rokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy oraz na powtarzające się naruszenia przez radę gminy Konstytucji i ustaw. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik Rady Miasta podniósł, że w dniu 20 stycznia 2011 Sejm uchwalił nowelizację ustawy uzdrowiskowej, znoszącą obowiązek o którym mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy w stosunku do strefy B i C, wobec czego, po wejściu tej nowelizacji w życie możliwe będzie wydanie skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta odbywa się przez badanie zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej, wskazanych w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. bądź innych ustawach. Przedmiotem skargi może być również naruszająca interes prawny lub uprawnienie strony postępowania administracyjnego bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Granice sprawy zakreśla m.in. wskazanie przez skarżącego organu, którego działanie lub bezczynność skarży oraz określony w skardze przedmiot sprawy. Sąd zatem nie może wyjść poza powyższe granice. Mając powyższe na uwadze należy w pierwszym rzędzie rozważyć charakter prawny niniejszej skargi, określonej przez skarżącego jako "skarga na bezczynność Rady Miejskiej w [...]", ze wskazaniem tego organu jako strony przeciwnej w sprawie. Bezczynność tego organu polega – jak wskazuje skarżący – na nieuchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...], mimo obowiązku wynikającego z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach (...) oraz gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399) – dalej: ulz. Bezsporne w sprawie jest, iż gmina Miasto [...] posiada status gminy uzdrowiskowej w rozumieniu w/w ustawy. Status ten uzyskała na mocy art. 59 ust. 1 ulz jako gmina posiadająca taki status na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. Nr 53, poz. 150). Zatem na mocy art. 38 ust. 2 ulz na Radzie Miasta ciążył obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów uzdrowiskowych w terminie 2 lat od wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2005 r. tj. do 2 października 2007 r. (por. wyrok WSA z dnia [...]r. sygn. akt [...]). Bezsporne jest też, że we wskazanym wyżej terminie Rada Miasta nie uchwaliła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru Miasta [...], w której położona jest nieruchomość skarżącego, co uniemożliwia mu realizację zamierzonych działań inwestycyjnych a zatem narusza jego interes prawny. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd, uwzględniając tę skargę, zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W niniejszej sprawie powyższy przepis nie może jednak - zdaniem Sądu - znaleźć zastosowania. Wskazana w art. 149 p.p.s.a. bezczynność organu odnosi się bowiem wyłącznie do spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a w/w ustawy, co jednoznacznie wynika z treści tego przepisu jak i z treści art. 3 § 2 pkt 8 tejże ustawy. Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, do których zalicza się plany zagospodarowania przestrzennego, wymienione są w pkt 5 w/w przepisu, zatem nie mogą być objęte skargą na bezczynność w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. Skarżący w swej skardze, stwierdzając, że jest to skarga na bezczynność Rady Miasta i wskazując ten organ jako stronę przeciwną w sprawie, jednocześnie powołał się na art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej usg. W myśl ust. 1 tego przepisu – gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich - stosuje się odpowiednio art. 101 tejże ustawy, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminny w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie ust. 2 art. 101a stanowi, iż w przypadkach o których mowa w ust. 1, czyli gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy. Na podstawie powyższego przepisu – jak wskazuje skarżący - Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpatrując analogiczną sprawę wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] nakazał Wojewodzie sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru gminy uzdrowiskowej. Analizując przedmiotową sprawę i argumenty zarówno skargi jak i odpowiedzi na skargę Rady Miasta oraz Wojewody, który udzielił jej po tym, gdy Sąd powiadomił go o sprawie i przekazał skargę, Sąd uznał iż wskazane w skardze żądanie nie może być uwzględnione. Należy zauważyć, że skarga oparta na art. 101a usg nie jest skargą na bezczynność organu, o jakiej mowa w art. 3 ust. 2 pkt 8 p.p.s.a., lecz odrębną rodzajowo skargą, wskazaną w art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie niewątpliwie miało miejsce wskazane w skardze zaniechanie Rady Miasta w przedmiocie nakazanego art. 38 ust. 2 uzl uchwalenia w terminie dwóch lat od wejścia w życie tej ustawy tj. do 2 października 2007 r. planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy uzdrowiskowej, którą jest Miasto [...], co z kolei spowodowało naruszenie interesu prawnego skarżącego, polegające na uniemożliwieniu mu, przez brak planu zagospodarowania przestrzennego, właściwego dysponowania i gospodarowania swą własnością (rozbudowa domu). Okoliczność ta uzasadnia wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie wyżej powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednak, wyrażonego w przywołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiska co do możliwości wydania wyroku nakazującego organowi nadzoru sporządzenie i przyjęcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego pozbawione takiego planu obszary ochrony uzdrowiskowej w [...] – czego domaga się skarżący. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zawarte w art. 101 a ust. 1 usg pojęcie "czynności nakazanych prawem" nie obejmuje sfery działalności prawodawczej rady gminy, do której należy uchwalenie aktu prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, nawet jeśli obowiązek uchwalenia takiego planu w określonym terminie został nałożony na gminę przez ustawę. Przemawia za tym m.in. treść normy zawartej w ust. 2 art. 101a usg, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w ust. 1 sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy. Treść powyższego przepisu wskazuje, że chodzi tu o czynności, które mogą być podjęte jedynie na rzecz skarżącego, których nie dopełnił organ gminy. Nie mogą być to zatem działania (czynności) które wykroczą poza powyższy zakres podmiotowy. Każdy akt prawny, a takim jest plan zagospodarowania przestrzennego, zawiera normy obowiązujące erga omnes tj. obejmujące wielu nieoznaczonych imiennie adresatów, wpływając na sytuację prawną wielu członków wspólnoty samorządowej obejmującej daną gminę (art. 1 usg), nawet jeśli taki plan dotyczyłby tylko jednej działki. Ich skuteczne uchwalenie wymaga zachowania określonych warunków i procedur. Plan zagospodarowania uchwalony czy "przyjęty" z naruszeniem zasad i trybu jego sporządzenia wskazanych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) byłby nieważny (art. 28 ust. 1 w/w ustawy). Zatem czynność organu nadzoru, polegająca na sporządzeniu i przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru danej gminy w innym trybie niż wskazany w w/w ustawie, nie mogłaby być skuteczną. Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnych kompetencji organu nadzoru w tym zakresie jak to czyniła w art. 15 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzednio obowiązująca (do dnia 11 lipca 2003 r.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), przewidując możliwość sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę, w sytuacji, gdy mimo takiego obowiązku rada gminy nie uchwaliła planu w określanym terminie. Skoro przepis taki nie został zawarty w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy, że takiej możliwości w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział. W państwie prawa kompetencji organu nie można domniemywać. Muszą one jednoznacznie wynikać z obowiązujących dany organ przepisów kompetencyjnych. Z tych względów uznać należy, że przez zawarte w art. 101 a ust. 2 usg pojęcie "czynności nakazanych prawem", nie obejmuje sporządzenia i przyjęcia przez organ nadzoru planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie jest ono bowiem jedynie czynnością na rzecz skarżącego. Sporządzenie i przyjęcie planu zagospodarowania przestrzennego w drodze zastępczego działania organu nadzoru rażąco naruszałoby bowiem zarówno przepisy kompetencyjne odnoszące się do tego organu, jak i zasady oraz tryb uchwalania planu, zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając chaos prawodawczy i kompetencyjny. Stanowiłaby także ingerencję w interesy podmiotów nie uczestniczących w danej sprawie lub naruszało ich interes prawny. Należy też zwrócić uwagę na kwestię formalną. Skoro skarga oparta na art. 101 a usg nie jest w istocie skargą na bezczynność organu gminy, do której zastosowanie mają przepisy art. 3 ust. 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. lecz odrębną rodzajowo skargą, w której sąd administracyjny może nakazać wykonanie niezbędnych czynności organowi nadzoru, to stroną skarżoną winien być nie tylko organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanej prawem, ale także organ nadzoru (por. postanowienie WSA z dnia [...] r. sygn. akt [...]). Skoro organ nadzoru nie został w skardze wskazany jako organ skarżony (strona przeciwna) a Sąd z mocy art. 134 p.p.s.a. jest związany granicami sprawy wynikającymi z określenia w skardze organu, którego działania bądź bezczynności dana skarga dotyczy, to Sąd w niniejszej sprawie nie może nakazać organowi nadzoru wykonania czynności, o których mowa w art. 101a ust. 2 usg. Z tych względów Sąd w istniejącym stanie prawnym nie dostrzega możliwości wydania takiego rozstrzygnięcia, które usunęłoby naruszenie interesu prawnego skarżącego, określonego w niniejszej skardze, w trybie postępowania sądowo – administracyjnego. Zresztą sama konstrukcja przepisu art. 101 a ust. 2 usg nie daje podstaw do jego zastosowania w każdej sytuacji, gdy sąd stwierdzi niewykonanie przez organ administracji publicznej nałożonego na niego przez prawo obowiązku. Wskazuje na to użycie w tym przepisie stwierdzenia "sąd administracyjny może" co oznacza, że przepis ten może znaleźć zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego można dokonać przez wykonanie określonej czynności faktycznej lub prawnej na rzecz określonego podmiotu, ale nie przez stanowienie norm prawnych, wymagające zachowania określonych w przepisach prawa procedur. Nie ma też – zdaniem Sądu – możliwości nakazania organowi nadzoru wydania na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy, co w tym wypadku mogłoby być jedyną formą usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż naruszyłoby to przepis art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do takich wniosków doprowadziła Sąd także wykładnia funkcjonalna i systemowa wskazanych wyżej przepisów prawa. Intencją ustawodawcy, wprowadzającego obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla miejscowości uzdrowiskowej była bowiem przede wszystkim ochrona terenów uzdrowiskowych, którą w pełny sposób może zapewnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji na terenach, dla których plan jest obowiązkowy, może nastąpić tylko na podstawie planu miejscowego. Konsekwencje wynikające z objęcia ze względów publicznoprawnych (ochrona terenów o walorach uzdrowiskowych) ustawowym obowiązkiem sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla właścicieli nieruchomości położonych na terenie chronionym niewątpliwie mają ścisły związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości, nie naruszają jednak istoty tego prawa i są wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia [...] r. w sprawie [...]). Natomiast formy reagowania przez organy nadzoru w przypadkach powtarzającego się naruszenia przez radę gminy, Konstytucji lub ustaw a także w razie przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, określone zostały w art. 96 i 97 usg. Przepisy te, odnosząc się do sfery publicznej, nie dotyczą ochrony interesu indywidualnego, zatem nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż pomimo oczywistego naruszenia przez zaskarżony organ – Radę Miejską - art. 38 ust. 2 ulz obowiązujące przepisy nie dają podstaw do uwzględnienia przez Sąd skargi zgodnie z żądaniem skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.