II SAB/Sz 63/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w przedmiocie wydania decyzji I. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie do rozpoznania wniosku strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. z dnia 20 marca 2019 r. o stwierdzenie nadpłaty, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, IV. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G. D. D. K. i A. Oddział w S. (dalej: "skarżąca"), wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie dalej: "organ"), polegającą na niewydaniu decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Pismem z dnia 20 marca 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu o stwierdzenie nadpłaty w kwocie [...]zł w opłacie za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącą o braku podstaw do zwrotu kwoty wskazanej we wniosku. Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. skarżąca wniosła do organu ponaglenie, w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). W skardze do Sądu, skarżąca wniosła na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz wniosła o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie nadpłaty. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 389 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), dalej jako "u.p.w.", poprzez uznanie, że decyzją z dnia [...] r. organ ten udzielił skarżącej pozwoleń wodnoprawnych, które nie są tożsame rodzajowo; - art. 389 ust. 3 u.p.w., poprzez pobranie opłaty wyższej niż wskazana w tym przepisie. Precyzując zarzut bezczynności organu, skarżąca wskazała, że forma w której organ rozpoznał wniosek o stwierdzenie nadpłaty, stanowi naruszenie art. 300 ust. 1 u.p.w. Jeżeli ustawodawca nie wyłączył w sprawach związanych z nadpłatami, stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, to tym samym nieuprawnionej jest uznanie, że w zakresie tym, organ nie jest zobowiązany do stosowania przepisów tej ustawy. Zgodnie z przepisami rozdziału 9, art. 72 i następne ustawy Ordynacja podatkowa, organ w kwestiach nadpłaty rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Uznać należy, że organ nie wydając decyzji w sprawie wniosku skarżącej z dnia 20 marca 2019 r., w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności. Dalej skarżąca wyjaśniła, że w dniu 8 października 2018 r. zwróciła się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzenie istniejącymi wylotami, wód opadowych lub roztopowych z drogi krajowej nr [...] na odcinku projektowanej obwodnicy miasta M.. Wraz z wnioskiem wniesiona została opłata w wysokości określonej w art. 398 ust. 3 u.p.w. Pismem z dnia 22 września (października) 2018 r. organ wezwał skarżącą do dokonania opłaty za udzielenie wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych w wysokości [...] zł, wskazując, że "zgodnie z wnioskiem" pozwolenie ma być wydane na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych 4 wylotami (4x217) do urządzeń wodnych, tj. rowów melioracyjnych". Ze względu na konieczność rozpoczęcia prac w celu zachowania ciągłości finansowania inwestycji drogowej z funduszy unijnych, kwota powyższa przekazana została w dniu 31 października 2018 r. bezpośrednio przez skarżącą na konto organu. Stosownie do treści art. 398 ust. 3 u.p.w., za wydanie pozwolenia wodnoprawnego opłata wynosi 217 zł. Do pobrania opłaty wyższej od kwoty określonej w ust. 3, organ uprawniony jest w przypadku, gdy spełnione są łącznie dwa warunki: 1) w jednej decyzji wydaje, co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, 2) udzielane w tej decyzji pozwolenia wodnoprawne nie są tożsame rodzajowo. Wyłącznie zatem, gdy wyczerpane są łącznie obie przesłanki, organ uprawniony jest do żądania opłaty stanowiącej iloczyn kwoty 217 i liczby udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. Rodzaje pozwoleń wodnoprawnych ustawodawca określił w art. 398 i 390 u.p.w., a jednym z nich jest pozwolenie na usługi wodne zdefiniowane w art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w., jako odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przedmiotem wniosku, a następnie decyzji z dnia [...] r., było udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, polegającą na odprowadzaniu, istniejącymi wylotami [...] wód opadowych lub roztopowych z nawierzchni drogi. Decyzją tą nie zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne na jakiekolwiek inne działania wymienione w art. 389 u.p.w. Zdaniem skarżącej, organ odmawiając pismem z dnia [...] r., zwrotu nadpłaconej kwoty wskazał, że uzasadnieniem pobrania opłaty stanowiącej wielokrotność kwoty 217 zł jest fakt, że w decyzji tej wydano cztery pozwolenia wodnoprawne, które miały zbieżne przedmioty. Organ nie odniósł się do drugiej z przesłanek z art. 398 ust. 4 u.p.w., albowiem odprowadzenie wód opadowych i roztopowych istniejącymi wylotami, bez względu na ilość wylotów za pomocą których to odprowadzenie jest wykonywane – stanowi usługę wodną, stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. Skarżąca końcowo stwierdziła, iż wobec faktu, że uiszczona została opłata w łącznej kwocie [...]zł, na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 4 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust.1 u.p.w., uznać należy, że wnioskodawca nadpłacił kwotę należną z tytułu opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego o kwotę [...]zł. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości stanowisko i argumentację zawartą w swoim piśmie z dnia [...] r. i wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Za nieuzasadniony organ uważa zarzut skarżącej, że naruszył swoim zachowaniem art. 389 ust. 3 u.p.w. Posiłkując się treścią fragmentu korespondencji, organ argumentował, że opłata za wydanie decyzji nie jest podatkiem, a wnioskującego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie można utożsamić z podatnikiem. Przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się nie wprost, a odpowiednio, a więc ze stosownymi modyfikacjami. Organ pobiera opłatę za wydanie decyzji, nie jest to danina publiczna w rozumieniu prawa podatkowego, a przynajmniej nie można tu postawić znaku równości. Jest to opłata za podjęte przez organ czynności, prowadzone postępowanie. Organ nie orzeka o obowiązku wpłaty w drodze decyzji. Konieczność dokonywania wpłaty wynika z potrzeby uzyskania odpowiedniego orzeczenia na realizację pewnych działań i jest to opłata za działania organu z tym związane. Fakt konieczności dokonania opłaty wynika wprost z ustawy, jest ona określona jako odpłatność za działania organu. Wobec wystosowanego przez skarżącą zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie, organ wskazał na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1547/17, zgodnie z którym "o bezczynności organu administracji publicznej można mówić nie tylko wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia". Organ w związku z tym argumentował, że w przedmiotowej sprawie przedstawił swoje stanowisko, w którym odniósł się w całej rozciągłości do żądań strony. Ponadto organ nie zgodził się z zarzutem skarżącej o bezskuteczności czynności organu z dnia [...] r. Wskazanym pismem, zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym procedurą, organ odmówił skarżącej zwrotu opłaty dokonanej na poczet wydania pozwoleń wodnoprawnych. Organ ten analizując materiał dowodowy, ustalił, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo naliczono opłaty. Ponieważ był to iloczyn dwóch opłat, na które złożyły odrębne pozwolenia wodnoprawne wydane w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że kontrola przedmiotowej sprawy sprawowana jest wg kryterium legalności działań organu administracji publicznej stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) i została dokonana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, co przewiduje art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." Sąd uwzględniając ww. kryterium sprawowanej kontroli sądowej uznał, że skarga w zakresie postawionego w niej zarzutu bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności zarzutu bezczynności, w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pod pojęciem bezczynności należy rozumieć brak działania organu w sytuacji, w której działanie to jest wymagane. Do katalogu zachowań, które należy zakwalifikować jako bezczynność, należy między innymi brak reakcji na wniosek złożony przez stronę, bądź inny podmiot, nierozpoznanie sprawy i niezakończenie jej w rozsądnym terminie, niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy nakładają na organ obowiązek zakończenia postępowania w tej formie, ale również niewłaściwą reakcję organu, w tym podjętą w niewłaściwej formie, jak miało to miejsce w badanej sprawie. Skarżąca domagała się wydania decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia nadpłaty za wydanie pozwoleń wodnoprawnych objętych decyzją z dnia [...] r. wywodząc, że w związku z faktem, iż decyzja ta dotyczyła pozwoleń jednorodzajowych, pobranie opłaty w wysokości stanowiącej iloczyn kwoty 217 zł i ilości wylotów, którymi odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe było niezasadne i nastąpiło z naruszeniem art. 398 ust. 4 u.p.w. Skarżąca wywodziła, iż stanowisko organu wyrażone w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na wniosek o stwierdzenie nadpłaty narusza art. 300 u.p.w., bowiem zastosowanie w tej sprawie – wbrew wywodom organu winny znaleźć przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Wskazywała przy tym, na jednoznaczny w jej ocenie charakter opłat za usługi wodne, które stanowią daninę publiczną. Organ z kolei, opierając się przy tym na treść korespondencji prowadzonej w przedmiotowej sprawie, wskazywał, że opłata za wydanie decyzji nie jest podatkiem, a wnioskującego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie można utożsamić z podatnikiem. Przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się nie wprost, a odpowiednio, a więc ze stosownymi modyfikacjami. Organ pobiera opłatę za wydanie decyzji, nie jest to danina publiczna w rozumieniu prawa podatkowego, a przynajmniej nie można tu postawić znaku równości. Jest to opłata za podjęte przez organ czynności, prowadzone postępowanie. Organ nie orzeka o obowiązku wpłaty w drodze decyzji. Konieczność dokonywania wpłaty wynika z potrzeby uzyskania odpowiedniego orzeczenia na realizację pewnych działań i jest to opłata za działania organu z tym związane. Fakt konieczności dokonania opłaty wynika wprost z ustawy, jest ona określona jako odpłatność za działania organu. Dokonując oceny przedstawionych przez obie strony stanowisk, Sąd wskazuje, że wspomniany art. 300 u.p.w. dotyczy opłat za usługi wodnoprawne, a nie opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Katalog tych usług wodnoprawnych, które wymagają opłat wymieniony został w art. 268 ust. 1 i 2 u.p.w., a kolejne przepisy ustawy określają, w jaki sposób opłaty te (stałe i zmienne) są ustalane. Inną, uregulowaną w art. 398 u.p.w., kategorią opłat są opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych. Lektura wspomnianych przepisów wskazuje jednoznacznie, że opłaty za usługi wodne i opłaty za udzielenie zgód wodnoprawnych mają innych charakter. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z opłatami za korzystanie ze środowiska naturalnego, o tyle w przypadku drugim opłaty wnoszone są za czynności organu – na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi udzielonej skarżącej. Nie ma jednak racji organ wywodząc, że do opłat, o których mowa w art. 398 u.p.w., przepisy Działu III Ordynacji podatkowej nie mają zastosowania. Mówi o tym wprost art. 398 ust. 17 u.p.w. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej o zwrot nadpłaty powinno przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 75 § 4a ustawy Ordynacja podatkowa. Skoro organ rozstrzygnięcia w tej formie nie wydał, to w świetle przytoczonych wyżej wywodów uznać należało, że dopuścił się bezczynności, co Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku. W konsekwencji powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., Sąd w pkt II sentencji wyroku, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej, przy uwzględnieniu poczynionych przez Sąd uwag i wykładni prawa. Sąd jednocześnie zaznacza, że w ramach niniejszego postępowania nie podlegała ocenie sądowej zasadność zarzutów skargi dotyczących odmowy organu stwierdzenia nadpłaty w opłacie uiszczonej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi właśnie na charakter sprawy ze skargi na bezczynność. Jednocześnie rzeczą Sądu, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., było stwierdzenie, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu analiza wniosku i udzielonej przez organ odpowiedzi prowadzi do przekonania, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego. W ocenie Sądu, trudności z prawidłowym rozpoznaniem wniosku wynikały bowiem nie ze złej woli organu, ale dokonanej wadliwej interpretacji przepisów. Nie sposób zakwalifikować takiego działania organu jako rażącego. W takiej sytuacji Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie Sądu zawarte w pkt IV sentencji wyroku, o kosztach znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 tej ustawy.