II OSK 1547/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, , po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 3/17 w sprawie ze skargi R. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy na rzecz R. C. kwotę 460,00 (czterysta sześćdziesiąt )zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II SAB/Wr 3/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Świdnicy w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 29 grudnia 2000r. wpłynęło do organu pismo skarżącej, w którym domagała się przeprowadzenia kontroli remontu wykonanego w określonym mieszkaniu sąsiednim. Pismem z dnia 9 stycznia 2001 r. organ zawiadomił inwestorów M. i J. S. oraz skarżącą o wyznaczeniu oględzin w dniu 17 stycznia 2001 r., po czym w dniu [...] marca 2001 r. wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("uPb"). Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 10 czerwca 2002r. Starosta otrzymał akta tej sprawy w celach dowodowych w ramach prowadzonego postępowania, a następnie zwrócił je do organu przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2003r. W dniu 22 stycznia 2015 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z ponownym żądaniem przeprowadzenia kontroli samowolnych robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym sąsiednim mieszkaniu. Do pisma skarżąca dołączyła powyższe decyzje oraz dokumenty świadczące o zawarciu przez skarżącą i inwestorów w 2001r. ugody, w której inwestorzy zobowiązali się do wykonania szeregu robót budowlanych mających na celu usunięcie uciążliwości dla lokalu skarżącej. W następstwie tej ugody skarżąca cofnęła odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2001 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie ich lokalu, wskutek czego decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna (wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie II SA/Wr 54/02). W uzasadnieniu żądania skarżąca podała, że inwestorzy nie wykonali ugody. W dniu [...] kwietnia 2015 r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania w ww. sprawie. Na skutek odwołania wniesionego przez R. C. organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił powyższą decyzję do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. PINB w Świdnicy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to, na skutek odwołania R. C., zostało ponownie uchylone przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie zawiera nakaz wykonania robót w części wykraczających poza przedmiot postępowania. Uchybieniem było dokonanie oględzin lokalu inwestorów pod nieobecność skarżącej, której do tego mieszkania inwestorzy nie wpuścili. Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do PINB w Świdnicy w dniu 29 lipca 2016 r. W dniu 13 września 2016 r. organ odwoławczy zażądał akt sprawy w związku ze złożeniem przez inwestorów skargi do sądu administracyjnego na decyzję odwoławczą. Organ przekazał akta dnia następnego. W dniu 20 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. organ wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 2 Kpa wyznaczył PINB 30-dniowy termin do załatwienia sprawy liczony od dnia otrzymania postanowienia, co nastąpiło w dniu 31 października 2016 r. (czyli do dnia 30 listopada 2016 r.). Organ ten stwierdził, że samo wniesienie skargi na decyzję odwoławczą nie zwalniało od powinności załatwienia sprawy w terminie. Organ mógł bowiem sporządzić kserokopie niezbędnej części akt. W dniu 28 listopada 2016 r. Sąd poinformował PINB w Świdnicy o odmowie wypożyczenia akt z uwagi na postępowanie zażaleniowe. W dniu 12 grudnia 2016 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem m.in. pełnomocnika skarżącej. W tym stanie sprawy pełnomocnik skarżącej złożył w dniu 15 grudnia 2016 r. opisaną na wstępie skargę na bezczynność organu. W dniu 9 stycznia 2017 r. organ sporządził adnotację uzasadniającą odstąpienie od zasady z art. 10 § 1 Kpa i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb wydał ponownie decyzję naprawczą kończącą postępowanie w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność PINB w Świdnicy R. C. zarzuciła naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 Kpa i wniosła o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono ponadto naruszenie art. 35 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w części, niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu organ podkreślał trudności w postępowaniu dowodowym, częściowo zawinione przez strony. Dodatkowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 31 stycznia 2017 r. i został przez organ dochowany. Według dotychczasowych ustaleń samowolnie wykonane roboty nie miały wpływu na stan techniczny lokalu skarżącej. W uzupełnieniu skargi skarżąca podkreśliła znaczenie 13-letniej przerwy w czynnościach organu i powiadomiła o zakończeniu postępowania przed NSA. Organ z kolei poinformował, że decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r. stała się ostateczna, zaś skarga inwestorów uległa odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że w dniu 21 listopada 2016 r. pełnomocnikowi skarżącej doręczono zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r. W dacie wniesienia skargi nie zaistniał zatem stan bezczynności organu, czyli skarga w tym zakresie była bezzasadna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jedyne zagadnienie wymagające rozważenia sprowadzało się do ustalenia, czy organ prowadził postępowanie przewlekłe. Sąd wskazał, że organ nie mógł prowadzić postępowania przewlekle przed dniem 11 kwietnia 2011r. kiedy to ustawodawca wyodrębnił stan przewlekłego prowadzenia postepowania. Tym niemniej uznał za celowe zwrócenie uwagi na kilkunastoletnią bezczynność organu. Jej powstania organ nie wyjaśnił. Sąd wskazał, że uzasadniony byłby raczej domysł, że nie podejmując czynności organ błędnie kierował się takimi okolicznościami, jak prawomocne udzielenie inwestorom pozwolenia na użytkowanie lokalu oraz zawarcie przez strony postępowania naprawczego ugody, na mocy której skarżąca zobowiązała się odstąpić od kwestionowania robót budowlanych, zaś inwestorzy zobowiązali się do ich poprawienia. Organ dopuścił się więc uchybienia formalnego, nie kończąc postępowania orzeczeniem niemerytorycznym, do czego zapewne uzyskałby podstawy (np. art. 105 § 2 Kpa). Sąd pierwszej instancji uznał za wątpliwe twierdzenie skargi, że postępowanie naprawcze zostało wszczęte z dniem wpływu żądania przeprowadzenia kontroli. Z reguły nie stanowi ono bowiem podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, skoro kontrola zazwyczaj poprzedza to wszczęcie i ma na celu uzyskanie materiału umożliwiającego podjęcie postępowania z urzędu lub zdecydowanie przez organ, że podstaw do wszczęcia nie ma. Jak wynika ponadto z akt sprawy organ na skutek pisma skarżącej przystąpił do czynności procesowych i wkrótce po jego otrzymaniu niewątpliwie prowadził już postępowanie. O ile w niniejszej sprawie rozważa się kwestię niedziałania organu, a skarżącą twierdzi o wszczęciu postępowania na jej żądanie, to zdaniem Sądu również kilkunastoletnie milczenie skarżącej niejako usprawiedliwia organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarżąca złożyła skargę trzy dni po przeprowadzonych przez organ oględzinach. Znając na bieżąco akta skarżąca i jej pełnomocnik wiedzieli o zapowiedzi wydania decyzji w najbliższym czasie. Z akt tych wynika, że organ w tym ostatnim okresie znalazł się w trudnej sytuacji procesowej. Nie posiadał akt sprawy. O akta te zwracał się wielokrotnie, lecz bezskutecznie do sądu. Akta znajdowały się w NSA. Tym niemniej organ uzyskał niezbędny materiał procesowy z akt dotychczasowego postępowania i nowe dowody wystarczające jego zdaniem do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tym właśnie okresie organ podejmował czynności celowe, bez zbędnej zwłoki, dążąc do przezwyciężenia trudności i mimo wszystko załatwienia sprawy w terminie. W dacie wniesienia skargi nie było więc przewlekłości organu. W skardze kasacyjnej R. C., na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa poprzez jego błędną wykładnię. W oparciu o ten zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku poprzez uwzględnienie wniosku o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto przyznanie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarga na bezczynność zawiera dwa alternatywne żądania: po pierwsze zobowiązanie do wydania decyzji, po drugie dokonanie kontroli przewlekłości postępowania z wnioskiem o wymierzenie grzywny i zasądzenie kosztów. Z uwagi na wydanie w dniu [...](powinno być [...] stycznia) stycznia 2017r. decyzji administracyjnej pierwsze żądanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jednak wnikliwej kontroli przewlekłości postępowania. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, wszczęte w dniu 29 stycznia 2000 r., trwało 17 lat. Sąd pierwszej instancji nie stwierdza tymczasem przewlekłości z powodu "kilkunastoletniego milczenia skarżącej, które to milczenie niejako usprawiedliwia organ", ani też nie stwierdza bezczynności, ponieważ organ w dniu 21 listopada 2016 r. po raz kolejny zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. W ocenie autora skargi kasacyjnej wydanie wyroku nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, w tym pojęcia bezczynności i przewlekłości w oderwaniu od realiów i orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Nie została przeprowadzona ocena, czy bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym kontekście przywołano wyrok NSA w sprawie II FSK 1097/13. Naruszenie art. 149 Ppsa nastąpiło poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji wyklucza dokonanie kontroli przewlekłości. Kilkunastoletniej przerwy w prowadzeniu postępowania nie można zaś tłumaczyć bezczynnością strony, która może być niezaradna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarzut naruszenia art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Powyższe brzmienie art. 149 § 1 Ppsa jest wynikiem zmiany dokonanej na podstawie art. 1 pkt 40 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 Ppsa, polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Wydanie przez organ administracyjny decyzji po wniesieniu skargi na bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynność (art. 149 § 1 pkt 3) oraz czy bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto, stosownie do art. 149 § 2 Ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Warunkiem niezbędnym do zastosowania art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i art. 149 § 1a Ppsa w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...], którego dotyczyły decyzja PINB w Świdnicy z dnia [...] marca 2001 r. i decyzja kasacyjna z dnia [...] listopada 2001 jest ocena, że organ był bezczynny lub przewlekle prowadził postępowanie . Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje określone terminy dla załatwiania spraw. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy, w rozumieniu art. 104 § 1 Kpa., oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie z art. 35 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki (§ 1), przy czym nie później niż w terminie jednego miesiąca, gdy chodzi o sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, gdy chodzi o sprawę szczególnie skomplikowaną, zaś w postępowaniu odwoławczym w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania odwołania (§ 3). W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 Kpa, organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 Kpa). Podkreślić jednak należy, że sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu, istotna jest przyczyna zwłoki wskazana przez organ. O bezczynności organu administracji publicznej można bowiem mówić nie tylko wówczas, gdy w ustawowo określonym terminie nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany, lecz także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i nie zakończył go wydaniem stosownej decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. I OSK 25/16). W rozpoznawanej sprawie bezsporna jest okoliczność, że PINB w Świdnicy przekroczył wszelkie terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 Kpa. Postępowanie trwało 16 lat, co już samo w sobie uzasadnia stanowisko, że niestwierdzenie bezczynności organu budzi poważne wątpliwości. Tymczasem Sąd pierwszej instancji mimo, że szczegółowo przedstawił stan faktyczny w sprawie, którego skarżąca kasacyjnie nie podważała, ograniczył się do lapidarnego stwierdzenia, że w dacie wniesienia skargi nie istniał stan bezczynności organu, ponieważ w dniu 21 listopada 2016r. pełnomocnikowi skarżącej doręczono zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017r. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Jak wyżej podniesiono zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy nie świadczy automatycznie o braku bezczynności organu, ponadto w dacie wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji tj. w dniu 15 grudnia 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy nie zakończył postępowania w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przez inwestorów M. S. i J. S. w lokalu mieszkalnym nr [...]. Decyzję kończącą postępowanie wydał dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do sądu tj. w dniu [...] stycznia 2017r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano natomiast żadnych argumentów na poparcie tezy, że niewywiązanie się przez organ nadzoru budowlanego z ustawowych obowiązków załatwienia sprawy w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przedłużanie terminu załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi okolicznościami sprawy, co uzasadniałoby oddalenie skargi na bezczynność. Przeciwnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że organ był przez kilkanaście lat bezczynny, czego (organ)nie uzasadnił. Wątpliwości co do bezczynności PINB w Świdnicy nie miał organ wyższego stopnia uwzględniając zażalenie skarżącej wniesione w trybie art. 37 Kpa i wyznaczając postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Konsekwencją takiego stanu faktycznego, z którego wynika także, że w przedmiotowym postępowaniu po wydaniu kasacyjnej decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] listopada 2001r. do dnia 25 lutego 2015r. powiatowy organ nadzoru budowlanego nie podejmował żadnych czynności, było uprawnienie Sądu pierwszej instancji do stwierdzenia , że organ dopuścił się bezczynności( art.149 § 1 pkt 3 Ppsa.). Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje z kolei Sąd pierwszej instancji do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa( art.149 § 1 a Ppsa) oraz do rozpoznania wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ppsa. Sąd weźmie przy tym pod uwagę, że grzywna opisana w/w przepisie jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017r., sygn. akt II OSK 1810/16 publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast z uwagi na to, że organ po wniesieniu skargi na bezczynność wydał decyzję w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...], Sąd pierwszej instancji w dacie orzekania nie miał podstaw do zobowiązywania organu w oparciu o art. 149 §1 pkt 1 Ppsa., do wydania w określonym terminie decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 Ppsa. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 6 Ppsa i orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej w postaci uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, to Sąd pierwszej instancji dokona oceny czy uzasadnione jest w okolicznościach tej sprawy wymierzenie organowi grzywny na podstawie art.149 § 2 Ppsa.