II OSK 1810/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA Zdzisław Kostka del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Bk 10/16 w sprawie ze skargi E.W. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: [...] w B. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności montażu najazdowej wagi samochodowej z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę E.W., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: [...] w B. (dalej określanej jako Skarżąca), na bezczynność Burmistrza Miasta M. (dalej określanego jako Organ) w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności montażu najazdowej wagi samochodowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w punktach 2-5 kolejno: stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w tej sprawie i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Organowi grzywnę w kwocie 500 zł oraz zasądził od niego koszty postępowania na rzecz Skarżącej, natomiast w punkcie 1 umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Organu do wydania zaświadczenia z wniosku Skarżącej. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wspomnianej wagi, usytuowanej na działce nr [...], położonej w M. i zobowiązał Skarżącą m.in. do przedłożenia w terminie do dnia [...] listopada 2015 r. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy wagi z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku takiego planu - ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] września 2015 r. Skarżąca wystąpiła do Organu z prośbą o wydanie tego zaświadczenia. Pismem z dnia [...] października 2015 r. Organ zwrócił się do Skarżącej o wskazanie, czy działalność prowadzona na działce [...] spowoduje przekroczenie obowiązujących norm dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku i norm emisji gazów lub pyłów do powietrza na działkach bezpośrednio sąsiadujących z tą działką i czy podjęte zostaną działania w zakresie instalowania urządzeń przeciwdziałających zanieczyszczeniu powietrza. Podkreślił, że dopiero dostarczenie informacji w tym zakresie wraz z niezbędną dokumentacją umożliwi stwierdzenie zgodności "przedmiotu zapytania" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] października 2015 r. Skarżąca podniosła, że przedmiotem zapytania jest montaż wagi samochodowej, a nie forma jej działalności gospodarczej. Zaznaczyła, iż waga ta nie jest źródłem emisji i w efekcie pozostaje obojętna dla środowiska. Zapowiedziała zarazem wystąpienie ze środkiem prawnym przeciwdziałającym bezczynności Organu, który jej zdaniem w sposób nieuzasadniony i bezprawnym rozszerzył treść jej wniosku. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Organ ponownie zwrócił się do Skarżącej o przedstawienie żądanych wcześniej informacji i dokumentów, zastrzegając, że zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. zwróciła uwagę, że Organ żąda uzupełnienia wniosku o wydanie zaświadczenia o elementy, które nie są przewidziane żadnym przepisem prawa i nie stanowią braków formalnych usuwanych w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Zarzuciła Organowi przewlekłość postępowania w kwestii wniosku, od którego złożenia upłynęły wówczas ponad dwa miesiące. Podtrzymała też oświadczenie o braku negatywnych oddziaływań jej działalności na środowisko. W dniu [...] grudnia 2015 r. Organ ponowił swoje wezwanie, a Skarżąca złożyła pismo potraktowane jako skarga na bezczynność Organu i przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżąca zarzuciła naruszenie określonego w art. 217 K.p.a. siedmiodniowego terminu na wydanie zaświadczenia i wniosła m.in. o wyznaczenie Organowi kolejnego takiego terminu na załatwienie sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podjął regularne działania mające na celu załatwienie wniosku, do czego niezbędna jest dokumentacja pozwalająca mu rzetelnie ocenić sytuację stosownie do zasad prawdy obiektywnej i zaufania do państwa. Jego zdaniem terminy w przepisach prawa nie mają charakteru bezwzględnego, a ich przekroczenie nie rodzi konsekwencji prawnych polegających na bezskuteczności czynności organu, zwłaszcza gdy organ realizuje prawny obowiązek ochrony środowiska. Ponadto Skarżąca – jeszcze przed przekazaniem Sądowi skargi przez Organ – ponowiła swój wniosek w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r., zaś Organ najpierw pismem z dnia [...] lutego 2016 r. po raz kolejny zwrócił się do niej o uzupełnienie dokumentacji, a następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił wydania zaświadczenia z powodu niepełnej dokumentacji i niedysponowania całością danych potrzebnych do wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności, nawiązując do orzecznictwa i doktryny, omówił pojęcie bezczynności i środki, jakie w myśl art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) pozostają do dyspozycji sądu administracyjnego w razie stwierdzenia tego rodzaju naruszenia prawa. Przywołał w szczególności poglądy, w myśl których cel skargi na bezczynność, polegający na doprowadzeniu do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, bez przesądzenia o treści czy skutkach tych działań i bez wnikania w ich merytoryczną i procesową poprawność, nie może być osiągnięty, gdy przed dniem rozpoznania skargi organ wydał akt, choćby z przekroczeniem terminów. Zaznaczył, że wówczas sąd postępowanie umarza, co nie zwalnia go z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz w kwestii wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, z uwzględnieniem stosunku czasowego, w jakim data wydania rozstrzygnięcia przez organ administracyjny pozostaje do daty złożenia skargi na bezczynność. Dlatego ze względu na fakt, że Organ po złożeniu skargi na bezczynność w dniu [...] kwietnia 2016 r. wydał w sprawie merytoryczne postanowienie, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania go do załatwienia wniosku Skarżącej. W kolejnym fragmencie uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził jednak, że Organ dopuścił się bezczynności, i to z rażącym naruszeniem prawa. Przyznał, że ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności, pozostawiając tę kwestię uznaniu sądu orzekającego i jego ocenie uwzględniającej zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw, wskazując, iż chodzić może o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nieznajdujący uzasadnienia w jej stopniu skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w ilości spraw do załatwienia czy wniosków procesowych składanych przez strony. Rozwijając ten wątek Sąd omówił regulację art. 217-218 K.p.a. dotyczącą wydawania zaświadczeń. Zwrócił uwagę, że postępowanie w rozpatrywanej materii cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą oraz wąskim przedmiotem. Organ administracji nie ma w nim bowiem kompetencji do orzekania, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz powinien wyłącznie poświadczyć fakty lub stan prawny wynikający z dokumentów będących w jego dyspozycji. Stąd może tylko bądź wydać zaświadczenie, bądź odmówić wydania zaświadczenia, np. gdy nie dysponuje potrzebnymi danymi lub gdy w toku postępowania wyjaśniającego nie stwierdzi istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego poświadczenia żądano we wniosku. Wniosek powinien być przy tym rozpoznany bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni, a wspomniane postępowanie wyjaśniające może dotyczyć badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych pod kątem możliwości urzędowego stwierdzenia znanych faktów lub stanu prawnego, w zakresie danych, które pozostają w dyspozycji organu mającego wydać zaświadczenie. Sąd wyraził pogląd, że Organ w niniejszej sprawie nie zrozumiał istoty postępowania wyjaśniającego, ponieważ prowadził je w zakresie szerszym, nadając mu specyficzną postać sprowadzającą się do wymiany pism ze Skarżącą. Podkreślił, iż działania te nie wniosły niczego do sprawy i tym samym nie miały uzasadnienia, o czym świadczy dobitnie treść postanowienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. o odmowie wydania zaświadczenia z uwagi na brak możliwości potwierdzenia wnioskowanego stanu rzeczy z powodu niepełnej dokumentacji i niedysponowania całością potrzebnych danych. W ocenie Sądu takie postanowienie organ powinien wydać już po otrzymaniu odpowiedzi na pierwsze wezwanie, czyli po [...] października 2015 r. Skoro Skarżąca, z której wniosku wszczęto postępowanie, nie podjęła współpracy z Organem, zaś Organ ten nie dysponował odpowiednią dokumentacją, to jego bezczynności nie można usprawiedliwić. Rozpatrzenie wniosku nie wymagało przecież prowadzenia postępowania wyjaśniającego, polegającego właściwie na wyminie korespondencji ze Skarżącą przez ponad pół roku. Sąd, akcentując rażący charakter bezczynności Organu, zaznaczył, że wniosek z dnia [...] września 2015 r. rozpoznał on dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r., nie zachowując nie tylko terminu przewidzianego w art. 217 § 3 K.p.a., ale także ogólnych terminów załatwienia sprawy administracyjnej, określonych w art. 35 K.p.a. Uznał także za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. w wysokości 500 zł, jako adekwatnej (współmiernej) do stopnia naruszenia prawa. Jego zdaniem grzywna ta spełni swą rolę tak represyjną (ukaranie za niczym nieusprawiedliwioną bezczynność), jak i prewencyjną (uniknięcie w przyszłości działań prowadzących do bezczynności w załatwieniu sprawy). Organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 kwietnia 2016 r., zaskarżając go w części – w zakresie punktów 2-5 tego orzeczenia. Skarga kasacyjna zawiera trzy zarzuty materialnoprawne. Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 217 i art. 218 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały okoliczności prawne i faktyczne, które dawałyby podstawę do orzeczenia, że Organ dopuścił się bezczynności, a więc dokonanie mylnej oceny prawnej w zakresie czynności podejmowanych przez ten organ, przyjęcie niewłaściwych kryteriów bezczynności oraz nieprawidłowe rozumienie istoty postępowania wyjaśniającego w sprawie o wydanie zaświadczenia. Drugi zarzut został odniesiony do art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 217 i art. 218 K.p.a. W tych ramach pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. iż czas trwania postępowania oraz sposób jego prowadzenia przesądzały o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez Organ. Wreszcie pełnomocnik podniósł naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł, a tym samym przyjęcie, że jego postawa wskazywała na zamierzone niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, które uzasadniałoby zastosowanie środka o charakterze prewencyjnym i represyjnym. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił stanowisko Sądu pierwszej instancji, stwierdzając, że nie odnosi się ono do samej istoty bezczynności, o której, jego zdaniem, nie można orzekać bez dokładnej analizy jej znaczenia w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa. W związku z tym przywołał orzecznictwo, w myśl którego bezczynność występuje wtedy, gdy w ustawowym terminie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go decyzją, postanowieniem lub też innym aktem albo czynnością. Nawiązując do tej definicji pełnomocnik Organu podkreślił, że niewątpliwie w postępowaniu w niniejszej sprawie podjął on szereg czynności zmierzających w kierunku rozstrzygnięcia sprawy, poprzez regularną wymianę pism ze Skarżącą. Odwołując się do literatury i orzecznictwa zwrócił zarazem uwagę, że przepisy określające terminy na wydanie zaświadczenia, w tym art. 218 § 2 K.p.a. przewidujący konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, sformułowane są ogólnie i pozostawiają pole do interpretacji, która musi uwzględniać całość okoliczności indywidualnych sprawy. Uznał, że w sprawie mogą więc mieć ewentualnie zastosowanie art. 35-36 K.p.a., dotyczące terminów załatwienia spraw, mających jednak charakter porządkowy (instrukcyjny). Stąd nie są to terminy bezwzględne, gdyż ich przekroczenie nie rodzi konsekwencji prawnych w postaci bezskuteczności czynności organu, zwłaszcza w przypadku zaświadczeń, będącymi czynnościami materialno-technicznymi lub tylko technicznymi, sprowadzającymi się do urzędowego poświadczenia faktów i w efekcie niewywołującymi żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Pełnomocnik podniósł, że przy ustalaniu, czy doszło do bezczynności, należy mieć na względzie to, czy organ zachował postawę pasywną i przez jak długi okres. Nie można zatem abstrahować od "potrzeby organu wyjaśnienia sprawy" w taki sposób, by realizować interes strony i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Innymi słowy, bezczynność występuje w razie, gdy organ dokonuje czynności bez wizji tego, w jakim kierunku ma zmierzać postępowanie, w tym tego, jakie okoliczności powinny być wyjaśnione jako istotne dla sprawy. Zdaniem pełnomocnika czynności Organu dowodzą jego świadomości co do przydatności gromadzonych informacji i ich znaczenia w kontekście wniosku Skarżącej. Czynności te, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, mieściły się w ramach koniecznego postępowania, ponieważ Organ zwrócił się do Skarżącej o informacje "wybiórczo wskazane" i adekwatne do skali prowadzonych ustaleń, bo pozwalające stwierdzić zgodność dokonywanych przez nią działań z danymi zawartymi w rejestrach, ewidencjach lub innych zbiorach. Pełnomocnik podkreślił konsekwencję Organu, wyrażającą się w tym, że w każdym piśmie żądał on tych samych informacji, i zauważył, iż zakwestionowany przez Sąd pierwszej instancji sposób prowadzenia postępowania, polegający na wymianie pism ze Skarżącą, był dozwolony, skoro postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest odformalizowane i nie stanowi klasycznego postępowania dowodowego. W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik skonstatował, że z uwagi na jego wcześniejsze argumenty tym bardziej nie można zgodzić się z orzeczeniem, jakoby negowana przez niego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przywołał orzecznictwo odnoszące się do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i zaakcentował, że w przypadku przepisów proceduralnych chodzić może głównie o nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego lub poważne ograniczenie uprawnień strony. W tym kontekście powtórzył, iż Organ dążył do pełnej realizacji wspomnianych zasad, zwłaszcza zasady prawdy obiektywnej i realizacji słusznego interesu strony, mając na celu przeprowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego, które by eliminowało możliwość wydania decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym sprawy. Zdaniem pełnomocnika w sytuacji, gdy doszło do samowoli budowlanej, bez znaczenia pozostają przyczyny naruszenia prawa przez inwestora, jego wina czy przyświecające mu cele, nawet gdy są one szczytne. Dlatego postępowanie w sprawie tego rodzaju samowoli musi usunąć jej skutki, co leży w interesie publicznym. Tym samym, gdyby Organ nie prowadził koniecznego postępowania wyjaśniającego, to nie dopełniłby obowiązków w rozpatrywanym zakresie. Pełnomocnik nawiązał też do orzecznictwa, wedle którego ocena stopnia bezczynności nie może poprzestać na prostym zestawieniu terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz jest warunkowana skalą czynności, jakie organ administracji publicznej musiał dokonać. Nie można również tracić z pola widzenia tego, czy organ w ogóle starał się zakończyć sprawę oraz czy podjął w tym kierunku działania. W ostatniej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik przeprowadził analizę braku zasadności wymierzenia grzywny. Odwołał się do poglądów judykatury, że wysokość grzywny powinna mieć charakter ostrzegawczy dla organu, który dopuścił się bezczynności, i skłonić go do zmiany nastawienia, tj. przyjęcia postawy odpowiadającej określonej w art. 8 K.p.a. zasadzie zaufania do władzy publicznej w miejsce postawy formalistyczno-biurokratycznej. Ta ostatnia postawa wyklucza wydanie właściwego zaświadczenia, jeżeli zważyć, że siedmiodniowy termin zakreślony w art. 217 K.p.a. nie może wystarczyć nawet na jednostkową wymianę korespondencji. W konsekwencji w sprawie nałożono grzywnę na Organ, którego intencją było pozytywne dla Skarżącej załatwienie sprawy. Wydanie postanowienia bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mogło bowiem doprowadzić do zablokowania jej działalności. Pełnomocnik zaznaczył, że trzeba przy tym abstrahować od treści postanowienia, jakie w sprawie wydano w dniu [...] kwietnia 2016 r., gdyż wówczas Organ dołożył już wszelkich starań, by ocenić sytuację Skarżącej klarownie i móc zająć stanowisko w sprawie. Skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podzieliła pogląd Sądu pierwszej instancji co do wąskiego przedmiotu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia oraz znacznego i niczym nieuzasadnionego przekroczenia terminów przewidzianych w tej materii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionuje ona w drodze kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego zaskarżone rozstrzygnięcie w trzech aspektach, tj. w zakresie uznania, że Organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącej o wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności montażu najazdowej wagi samochodowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że bezczynność ta miała charakter rażący, a także nałożenia w związku z tym na Organ grzywny w wysokości 500 zł. Odnośnie do pierwszego z tych aspektów pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył treści pojęcia bezczynności z uwzględnieniem poglądów doktryny i orzecznictwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju wywody były jednak zbędne w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazano, dlaczego przyjęto, iż w sprawie wystąpiła bezczynność, i to w stopniu rażącym. Sąd zwrócił wszak uwagę na znaczne przekroczenie terminów zakreślonych do załatwienia sprawy i na postawę, jaką przejawił wówczas Organ, polegającą na podejmowaniu licznych czynności, które z tego punktu widzenia były bezcelowe i pozostawały w sprzeczności z istotą postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia, wykraczając poza jego przedmiot. Niewątpliwie przy tym stanowisko to odpowiada definicji bezczynności zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, w myśl której jest nią m.in. taki stan rzeczy, gdy organ administracji wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go w terminie w przewidziany prawem sposób. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie nie zachowano wspomnianego terminu. Stosownie do art. 217 § 3 K.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni, podczas gdy Organ postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2015 r. wydał dopiero w dniu [...] kwietnia 2016 r. Pełnomocnik Organu w najmniejszym stopniu nie podważył zaś konkluzji Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodziły jakiekolwiek przeszkody, które nie pozwalałyby podjąć takie postanowienie wiele miesięcy wcześniej, nie przedstawiając żadnych okoliczności czy argumentów usprawiedliwiających prowadzenie postępowania przez ponad 6 miesięcy. Całkowicie bez znaczenia w rozpatrywanej materii pozostają spostrzeżenia pełnomocnika na temat instrukcyjnego czy porządkowego jedynie charakteru prawnego terminów zakreślonych w postępowaniu administracyjnym dla czynności dokonywanych przez organ administracji publicznej. Jest poza sporem, że skarga na bezczynność stanowi środek dyscyplinujący organy i wymuszający na nich przestrzeganie właśnie tego rodzaju terminów, niezależnie od tego, iż z reguły ich niedopełnienie nie pociąga za sobą bezskuteczności czynności. Oczywiście, pełnomocnik zasadnie zaakcentował, że ocena bezczynności, a zwłaszcza jej stopnia, nie może sprowadzać się do stwierdzenia, iż sprawa nie została załatwiona w terminie i poprzestawać wyłącznie na uwzględnieniu długości opóźnienia, z pominięciem uwarunkowań, w jakich organ administracji działał, w tym okoliczności mogących utrudnić czy wręcz uniemożliwić dochowanie terminu. Odpowiedzialność, jaką może ponieść organ administracji w wyniku wniesienia skargi na jego bezczynność, nie przyjmuje postaci bezwzględnej i obiektywnej, oderwanej od elementów subiektywnych łączących się z determinacją organu w zakończeniu postępowania, przejawiającą się w staraniach zmierzających do osiągnięcia tego celu, m.in. poprzez usunięcie przeszkód leżących temu na przeszkodzie. Pełnomocnik trafnie wyeksponował więc wagę postawy przyjętej przez Organ, choć bezzasadnie stwierdził, że usprawiedliwia ona zwłokę, do jakiej doszło w postępowaniu. Niepodobna podzielić jego poglądu, że Organ kierował się spójną wizją załatwienia sprawy i wykazał się konsekwencją. Przeczy temu przebieg postępowania. Otóż Organ najpierw skierował do Skarżącej wezwanie, które po uzyskaniu jej wyjaśnień ponowił, ale pod rygorem pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania, po czym od tego rygoru odstąpił i wystosował wezwanie tej samej treści po raz trzeci, bez tego rygoru. Żadne z tych wezwań nie doprowadziło do uzyskania informacji żądanych przez Organ, wobec czego, gdy dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność odmówił on wydania zaświadczenia, to uczynił to z powodów, które istniały już po uzyskaniu odpowiedzi na wezwanie pierwsze. W efekcie trudno zgodzić się z pełnomocnikiem, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. Organ wyjaśnił sprawę na tyle klarownie, by móc ustosunkować się do wniosku Skarżącej, skoro w świetle jego uzasadnienia przyczyną odmowy wydania zaświadczenia był brak niezbędnych danych, podnoszony przez Organ od samego początku postępowania. Sąd pierwszej instancji trafnie wytknął Organowi nadmierne rozszerzenie przedmiotu postępowania, a przez to również zakresu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 218 § 2 K.p.a. W myśl art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 K.p.a. zaświadczenie potwierdza fakty lub stan prawny wynikające z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stąd w orzecznictwie określa się je jako akt wiedzy, nie woli organu, w którym stwierdza on, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga natomiast żadnej sprawy, nie działa w ramach ogólnego postępowania administracyjnego i może dokonywać jedynie ustaleń faktycznych ograniczających się do badania wspomnianej dokumentacji będącej w jego dyspozycji oraz wynikających z niej okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 465/08, OSP 2009, nr 1, poz. 1, z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 3227/14, LEX nr 2100700 i z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 172/15, LEX nr 2256232). Tymczasem Organ, choć jego rola sprowadzała się do wydania zaświadczenia o zgodności obiektu (wagi najazdowej) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, domagał się od Skarżącej wyjaśnień na temat oddziaływania całości jej działalności na środowisko, w tym emisji, takich jak wprowadzania gazów i pyłów do powietrza, oraz działań mających im przeciwdziałać. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika nigdy zarazem nie wskazał przyczyn, dla których te wszystkie dane były mu potrzebne, mimo iż Skarżąca tę potrzebę kwestionowała, ustosunkowując się do kolejnych wezwań. Nie uczynił tego również pełnomocnik w skardze kasacyjnej. Odwołał się mianowicie do konieczności usunięcia skutków samowoli budowlanej, chociaż zagadnienie to stanowiło przedmiot oddzielnego postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, który zresztą zobowiązał Skarżącą do przedłożenia zaświadczenia o zgodności obiektu wzniesionego samowolnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub decyzji o warunkach zabudowy). Organ jednak zamiast skoncentrować się na tym, czy zachodzą podstawy do wydania tego zaświadczenia umożliwiającego kontynuację wspomnianego postępowania, niejako wkroczył w kompetencje organu nadzoru budowlanego, przypisując sobie bezzasadnie prawo do ustalenia i rozstrzygnięcia kwestii należących do wyłącznej właściwości tego organu. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do oceny, że powyższe okoliczności dowodzą, że bezczynność Organu przybrała postać rażącą. Organ nie wykazał woli załatwienia sprawy, która nie miała przecież charakteru skomplikowanego. Jego aktywność sprowadzała wyłącznie do bezcelowego ponawiania kolejnych wezwań, które trudno nawet uznać za wymianę korespondencji ze Skarżącą, skoro Organ nie ustosunkował się do jej racji. Skarżąca, odpowiadając na te wezwania, nie poprzestała wszak na ich kontestacji, lecz złożyła oświadczenie o braku odziaływań, których wezwania dotyczyły, i – co najważniejsze – poruszyła kwestię bezczynności, zapowiadając skorzystanie ze środków prawnych przysługujących jej w tym zakresie. Zaskarżone rozstrzygnięcie w rozpatrywanej części odpowiada orzecznictwu, jakie wytworzyło się na gruncie art. 149 § 1a P.p.s.a., wedle którego sąd administracyjny stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W jego świetle sąd powinien mieć wówczas na względzie charakter sprawy oraz specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15, LEX nr 1665697). Jako kryterium winien przyjąć wszystkie okoliczności związane z bezczynnością, w tym także czas jej trwania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15, LEX nr 1794835). W konsekwencji bezczynność z rażącym naruszenia prawa występuje, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący przekroczono terminy określone przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2011/16, LEX nr 2168007). O tego rodzaju bezczynności może świadczyć w szczególności zlekceważenie żądania wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15, LEX nr 2143023). Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., uprawniającego sąd orzekający o bezczynności m.in. do wymierzenia organowi grzywny. Skądinąd Sąd pierwszej instancji, wskazując, że grzywna ta ma charakter prewencyjno-represyjny, kierował się w analizowanej materii względami, do których odwołał się pełnomocnik Organu. Pełnomocnik wyraził przecież pogląd, że grzywna powinna być ostrzeżeniem dla organu administracji, który dopuścił się bezczynności, i jednocześnie skłonić go do zmiany postawy. Prezentowane w skardze kasacyjnej i w zaskarżonym nią wyroku stanowiska co do funkcji tego środka przeciwdziałania bezczynności są więc zbieżne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności przesądzające o rażącym charakterze bezczynności Organu uzasadniają przy tym nałożenie grzywny. Jest ona dodatkowym środkiem o dyscyplinująco-represyjnym, które powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, LEX nr 2205900). Zgodzić się wypada natomiast z pełnomocnikiem Organu, że Sąd pierwszej instancji powinien wyjaśnić przyczyny, dla których wymierzył grzywnę w wysokości akurat 500 zł. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w rozpatrywanej części, tym bardziej że wnoszący skargę kasacyjną nie zgłosił zarzutu naruszenia przez ten Sąd przepisu postępowania odnoszącego się do konstrukcji uzasadnienia orzeczenia (art. 141 § 4 P.p.s.a.) Z pewnością jednak nie można przyjąć, że grzywna w tej wysokości jest wygórowana i nieadekwatna do skali naruszenia, jakiego dopuścił się Organ, jeżeli zważyć, że stosownie do art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. mogła ona być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ Skarżąca nie poniosła w tym postępowaniu kosztów, które mogłyby być zwrócone na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.