I OSK 2011/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 65/16 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy Długołęka w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 65/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy Długołęka w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej umorzył postępowanie sądowo-administracyjne oraz stwierdził, iż bezczynność w rozpoznawaniu wniosku skarżącego z dnia 18 września 2014 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. A. K. w dniu 18 września 2014 r. wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy Długołęka o umorzenie zaległości z tytułu zaliczki alimentacyjnej, żądając podjęcia czynności administracyjnych na mocy art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U z 2012 r. poz. 1228 ze zm.; dalej: ustawa) oraz wycofania sprawy - z egzekucji komorniczej. Kierownik GOPS w Długołęce uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i w dniu 6 listopada 2014 r. przekazał wniosek do załatwienia Kierownikowi Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bierutowie, powołując się na przepis art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom upewnionym do alimentów. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2014 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bierutowie zwrócił wniosek do załatwienia Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce. Kierownik GOPS w Długołęce, w dniu 1 grudnia 2014 r., skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. W dniu 9 lutego 2015 r. do GOPS wpłynęło rozstrzygnięcie SKO we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2014 r. SKO we Wrocławiu - mając przede wszystkim na uwadze treść wniosku skarżącego - na podstawie wskazanego przez skarżącego art. 30 ust 2 przedmiotowej ustawy, wskazało jako organ właściwy do załatwienia sprawy, Wójta Gminy Długołęka, w imieniu którego działa Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce. U podstaw takiego rozstrzygnięcia leżało wskazanie, iż organy administracji publicznej nie mogą orzekać wbrew woli administrowanego, nie przesądzając, czy żądanie umorzenia na podstawie wskazywanego przez skarżącego art. 30 ust. 2 przedmiotowej ustawy, jest w ogóle dopuszczalne. SKO we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., nr [...], doręczonym GOPS w dniu 9 lutego 2015 r. uznało, że zażalenie złożone przez skarżącego do SKO we Wrocławiu na bezczynność Wójta Gminy Długołęka jest uzasadnione, jednak niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium wyznaczyło dodatkowy 14 dniowy termin na załatwienie sprawy, liczony od dnia doręczenia postanowienia. W dniu 18 lutego 2015 r., Kierownik GOPS w Długołęce wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 18 września 2014 r., w sprawie umorzenia należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej, wyjaśniając w treści uzasadnienia decyzji, iż żądanie podjęcia czynności administracyjnych przez Wójta Gminy Długołęka, z upoważnienia którego działa Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce, dotyczących wydania decyzji rozstrzygającej sposób załatwienia wniosku o umorzenie zaległości z tytułu zaliczki alimentacyjnej, nie jest możliwe, gdyż w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 30 ust. 1 powoływanej na wstępie ustawy, zaś skarżący żąda wyraźnie podjęcia czynności administracyjnych na mocy art. 30 ust. 2 ustawy. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Decyzją z dnia 26 marca 2015 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy Długołęka w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan sprawy i podniósł, że wniosek skarżącego jest aktualnie rozpatrywany. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Długołęce w dniu 18 lutego 2015 r., a więc już po wniesieniu skargi, wydał decyzje nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 18 września 2014 r. Sąd uznał, że wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu. Jednocześnie, Sąd ustalając, że w dniu wniesienia skargi bezczynność istniała i mając na uwadze wymóg sformułowany w art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12; postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 86/13) – stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a wynikało ze sporu kompetencyjnego jaki zaistniał między Kierownikiem GOPS w Długołęce a Kierownikiem Miejsko –Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Bierutowie w zakresie rozpatrzenie tego wniosku. Skargę kasacyjną złożył A. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w zakresie stwierdzenia, że bezczynność w rozpoznawaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1a P.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że bezczynność w rozpoznawaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy analiza sposobu postępowania organów administracyjnych wskazuje, że zachowanie organów miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na mocy ustawy o pomocy osobą uprawnionym do alimentów. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, pełnomocnik skarżącego wniosła o zasądzenie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych, za całość postępowania, w tym za złożenie skargi kasacyjnej z dnia 19 maja 2014 r. oraz złożenie skargi kasacyjnej z dnia 10 listopada 2015 r., bowiem koszty te dotychczas nie zostały w całości, ani w części opłacone przez A. K.. Jednocześnie skarżący zrzekł się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że przyczyną bezczynności, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie był wyłącznie spór kompetencyjny, a sposób procedowania przed ujawnieniem sporu kompetencyjnego. Jako lekceważące traktowanie obowiązków skarżący określił sposób przekazywania korespondencji. Przykładowo, rozstrzygnięcie SKO z dnia 17 grudnia 2014 r. wpłynęło do GOPS w dniu 9 lutego 2015 r., a więc ponad dwa i pół miesiąca po jego wydaniu. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a., instrukcyjny termin załatwienia sprawy to jeden miesiąc, a w niniejszej sprawie samo przekazanie korespondencji trwało ponad dwa i pół miesiąca. Nie sposób znaleźć usprawiedliwienia dla tak długiego okresu wysyłania korespondencji. Już powyższa okoliczność świadczy, że bezczynność miała charakter rażący. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a., polegający na błędnym uznaniu, że bezczynność w rozpoznawaniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jest bezzasadny. Podkreślić należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w art. 149 § 1a P.p.s.a., pozostawiając w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że orzekający sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. (aktualnie art. 149 § 1a P.p.s.a.) – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że bezczynność Wójta Gminy Długołęka w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o umorzenie zadłużenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Bezczynność Wójta Gminy Długołęka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wynikała jedynie z wątpliwości organu co do tego który z organów jest właściwy do rozpatrzenia tego wniosku. Należy mieć na uwadze, że Wójt Gminy Długołęka w dniu 18 lutego 2015 r., wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 18 września 2014 r. Decyzja ta wydana została niezwłocznie po otrzymaniu postanowień SKO we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2014 r., którymi organ drugiej instancji rozstrzygnął negatywny spór kompetencyjny oraz uznał zażalenie skarżącego na bezczynność Wójta Gminy Długołęka za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy 14 dniowy termin na załatwienie wnioskowanej sprawy, liczony od dnia doręczenia postanowienia. Odnotować należy, że nie mogą stanowić zarzutu czynności podejmowane przez SKO we Wrocławiu dotyczące przekazania korespondencji, bowiem w niniejszym postępowaniu Sąd pierwszej instancji oceniał bezczynność Wójta Gminy Długołęka, zatem czynności podejmowane przez SKO we Wrocławiu nie podlegały ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.