II SAB/Wr 3/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie: sędziasędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), sędziasędzia WSA Alicja Palus, , , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi R.Ch. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. w przedmiocie samowolnych robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 2 oddala skargę w całości. W dniu 29 grudnia 2000 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej, w którym domagała się przeprowadzenia kontroli remontu wykonanego w określonym mieszkaniu sąsiednim. Pismem z dnia 9 stycznia 2001 r. organ zawiadomił inwestorów i skarżącą o wyznaczeniu oględzin w dniu 17 stycznia 2001 r. Po przeprowadzeniu oględzin organ zażądał od inwestora dodatkowych wyjaśnień, a następnie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2001 r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego lokalu. Kolejno w dniu 20 lutego 2001 r. wezwał do złożenia wyjaśnień skarżącą. W dniu 13 marca 2001 r. organ wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 66 pkt 1 p.b. Decyzją z dnia 5 listopada 2001 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 10 czerwca 2002 r. starosta otrzymał akta tej sprawy w celach dowodowych w ramach prowadzonego postępowania, a następnie zwrócił je po piśmie organu z dnia 17 kwietnia 2003 r. W dniu 22 stycznia 2015 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z żądaniem przeprowadzenia kontroli samowolnych robót budowlanych wykonanych w sąsiednim mieszkaniu. Do pisma skarżąca dołączyła powyższe decyzje oraz dokumenty świadczące o zawarciu przez skarżącą i inwestorów w 2001 r. ugody, w której inwestorzy zobowiązali się do wykonania szeregu robót budowlanych mających na celu usunięcie uciążliwości dla lokalu skarżącej. W następstwie tej ugody skarżąca cofnęła odwołanie od decyzji z dnia 11 maja 2001 r. udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie ich lokalu, wskutek czego decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna (wyrok tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 54/02). W uzasadnieniu żądania skarżąca twierdziła, że inwestorzy nie wykonali ugody. Pismem z dnia 5 lutego 2015 r. organ wyznaczył oględziny na dzień 25 lutego 2015 r. W dniu 10 marca 2015 r. organ zawiadomił o gotowości do wydania decyzji i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2015 r. Skarżąca wniosła o wyłączenie pracownika. Postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r. organ wydał postanowienie odmowne. W dniu 30 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła pisemne wyjaśnienia z wnioskami dowodowymi. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2015 r. organ umorzył postępowanie. Osobnym pismem organ odniósł się dodatkowo do pisemnych wyjaśnień skarżącej. W dniu 25 maja 2015 r. skarżąca wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 3 lipca 2015 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ ten podkreślił, że czynności procesowe w sprawie organ podjął na skutek pisma skarżącej z dnia 29 grudnia 2000 r., zaś po wydaniu decyzji kasacyjnej postępowanie spoczywało przez ponad trzynaście lat. Kolejne czynności organ podjął dopiero w dniu 25 lutego 2015 r. W lokalu sąsiadującym z mieszkaniem skarżącej wykonano szereg robót budowlanych, część na podstawie pozwoleń na budowę (instalacja gazowa, montaż kotła gazowego c.o., wykonanie przewodu wentylacyjnego), a część samowolnie (instalacje kanalizacyjna, elektryczna, wodociągowa i centralnego ogrzewania). Organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej i nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych w zakresie zgodności robót z przepisami i ich wpływu na stan lokalu skarżącej, w szczególności odstąpił od ponowienia ekspertyz wykonanych jeszcze w 2001 r. W dniu 20 lipca 2015 r. organ wyznaczył oględziny na dzień 17 września 2015 r. i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2015 r. W dniu 24 lipca 2015 r. organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do dnia 15 września 2015 r. oceny technicznej robót. W dniu 21 września 2015 r. skarżąca złożyła pisemne wyjaśnienia i wnioski dowodowe, w tym o ponowienie oględzin. Tego samego dnia organ wezwał inwestorów o uzupełnienie oceny technicznej w terminie 30 dni. W dniu 30 października 2015 r. organ zawiadomił o gotowości do wydania decyzji i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2016 r. Miało to związek ze złożeniem w dniu 27 października 2015 r. uzupełnienia oceny technicznej oraz zapowiedzią skarżącej złożenia dalszych wyjaśnień i wniosków. W piśmie z dnia 4 grudnia 2015 r. skarżąca złożyła wyjaśnienia, zgłosiła zastrzeżenia do oceny technicznej i tłumaczyła powody niedopuszczenia mistrza kominiarskiego do oględzin. Zastrzeżenia te organ w dniu 7 grudnia 2015 r. przesłał do autora oceny oraz zobowiązał go do odniesienia się do nich w terminie do dnia 15 stycznia 2016 r. W związku z tym organ w tym samym dniu wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 29 lutego 2016 r. W dniu 14 stycznia 2016 r. rzeczoznawca odniósł się do zastrzeżeń. Jak twierdził, pouczył skarżącą o potrzebie dołączenia opinii kominiarskiej opracowanej na jej zlecenie, o ile ma zastrzeżenia dla mistrza współdziałającego przy opracowaniu uzupełnienia oceny technicznej. W dniu 22 stycznia 2016 r. organ zawiadomił o zamiarze wydania decyzji. W dniu 2 lutego 2016 r. wpłynęło kolejne pismo wyjaśniające skarżącej, w którym podtrzymała zastrzeżenia do oceny i odniosła się do pouczenia o potrzebie przedstawienia własnej opinii. Decyzją z dnia 19 lutego 2016 r. organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Skarżąca działająca przez adwokata złożyła odwołanie. Decyzją z dnia 26 lipca 2016 r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak wskazał, rozstrzygnięcie zawiera nakaz wykonania robót w części wykraczających poza przedmiot postępowania. Uchybieniem procesowym organu było dokonanie oględzin lokalu inwestorów pod nieobecność skarżącej, której do tego mieszkania inwestorzy nie wpuścili. Organ wskazał, że w sprawie wadliwego stanu technicznego lokalu skarżącej oraz części wspólnych budynku, powstałego wskutek zaniedbań obu stron, zostanie wszczęte odrębne postępowanie. Zarzuty odwołania uznane zostały za bezzasadne. Decyzja odwoławcza wpłynęła do organu w dniu 29 lipca 2016 r. W dniu 12 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy. W dniu 13 września 2016 r. organ odwoławczy zażądał akt sprawy w związku ze złożeniem przez inwestorów skargi do sądu administracyjnego na decyzję odwoławczą. Organ przekazał akta dnia następnego. W dniu 20 września 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł do organu zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Przekazując zażalenie do organu odwoławczego organ wyjaśnił, że nie podejmował czynności w związku z zaskarżeniem decyzji odwoławczej oraz zawartym w skardze wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. W dniu 12 października 2016r. organ zwrócił się do WSA o udostępnieniu akt administracyjnych w celu kontynuowania postępowania. Sąd odmówił odesłania akt. Postanowieniem z dnia 27 października 2016 r. organ wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. wyznaczył organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy liczony od dnia otrzymania postanowienia, co nastąpiło w dniu 31 października 2016 r. (czyli do dnia 30 listopada 2016 r.). Organ ten wyraził pogląd, że samo wniesienie skargi na decyzję odwoławczą nie zwalniało organu od powinności załatwienia sprawy w terminie. Organ mógł bowiem sporządzić kserokopie niezbędnej części akt. Organ w dniu 14 lipca 2016 r. ponownie zwrócił się do sądu o wypożyczenie akt. W dniu 17 listopada 2016 r. organ dołączył w celach dowodowych protokół kontroli robót przy przebudowie komina z dnia 8.11.2016 r. W dniu 18 listopada 2016 r. organ zarządził dowód z oględzin na dzień 12 grudnia 2016 r. oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2017 r. Zawiadomienie otrzymał pełnomocnik skarżącej w dniu 21.11.2016 r. W dniu 28 listopada 2016 r. Sąd poinformował organ o odmowie wypożyczenia akt z uwagi na postępowanie zażaleniowe. W dniu 12 grudnia 2016 r. organ przeprowadził oględziny z udziałem m.in. pełnomocnika skarżącej. W tym stanie sprawy pełnomocnik skarżącej złożył w dniu 15 grudnia 2016 r. skargę na bezczynność organu. Jak wynika dalej z akt sprawy, akta zostały w dniu 9 grudnia 2016 r. przesłane do NSA. Organ w dniu 2 stycznia 2017 r. dołączył do akt oceny techniczne z 2015 r. W dniu 9 stycznia 2017 r. organ sporządził adnotacje uzasadniającą odstąpienie od zasady z art. 10 § 1 k.p.a. W tym samym dniu organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. wydał ponownie decyzję naprawczą kończącą postępowanie w sprawie. Skarga zawiera zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 k.p.a. oraz wnioski o zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie 14 dni, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skargi zarzucono ponadto naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Przytoczono niektóre wyroki omawiające problematykę prawną istotną w sprawie (sygn. II OSK 321/12, II SAB/Go 59/11, I OSK 1495/13, II OSK 1031/12) oraz uchwałę I OPS 6/08. Wyrażono pogląd, że postępowanie w sprawie trwa od dnia 29 grudnia 2000 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zaś ewentualnie o umorzenie postępowania w części, niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny. W uzasadnieniu organ podkreślał trudności w postępowaniu dowodowym, częściowo zawinione przez strony. Dodatkowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia 31 stycznia 2017 r. i został przez organ dochowany. Według dotychczasowych ustaleń samowolnie wykonane roboty nie miały wpływu na stan techniczny lokalu skarżącej. W uzupełnieniu skargi skarżąca podkreśliła znaczenie 13-letniej przerwy w czynnościach organu i powiadomiła o zakończeniu postępowania przed NSA. Organ z kolei zawiadomił, że decyzja z dnia 9 stycznia 2017 r. stała się ostateczna, zaś skarga inwestorów uległa odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonanie oceny przez sąd administracyjny, czy organ był bezczynny lub prowadził postępowanie przewlekle, uzależnione jest od stanu sprawy w dacie wniesienia skargi. Z kolei stan sprawy z daty wyrokowania może mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia w zakresie podstawowego żądania skargi, ale też niekiedy odnośnie żądań dodatkowych (w końcu 30-dniowy termin z art. 54 § 2 p.p.s.a. daje organowi ostatnią szansę na wykazanie aktywności, zaś załatwienie sprawy może mieć znaczenie przy stosowaniu art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.). Jak wiadomo, podstawową postacią bezczynności organu jest stan powstały po upływie terminu załatwienia sprawy w przypadku niestosowania przez organ art. 36 § 1 k.p.a. (patrz M. Kotulski "Bezczynność a przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego ST z 2015 r. nr 4 s.72-81, wyroki I OSK 2440/15, II SAB/Wr 18/13, 95/14, 24/15, 52/15, glosa P. Daniela w OSP 2015/10/99, wyrok I SAB 60/99 OSP 2000/6/87, A. Kabat w komentarzu do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., wyrok II GSK 594/12, glosa T. Lewandowskiego do wyroku I SAB/Wa 67/12 w Lex, a także powołane tam wypowiedzi nauki i orzecznictwo sądowe). Przewlekłością będzie każda inna postać opieszałości organu w toku postępowania, uzasadniająca postawienie mu zarzutu (np. braku programu dowodowego i jego systematycznej realizacji w celu niezwłocznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, podejmowania czynności zbędnych lub jedynie pozorujących wymaganą aktywność, bezzasadnego wstrzymywania biegu postępowania itp.). Jak dalej wiadomo, stan przewlekłego prowadzenia postępowania został ustawowo wyodrębniony z dotychczasowej bezczynności z dniem 11 kwietnia 2011 r. Obecnie niemal wszyscy są zgodni, że była to nowelizacja zbędna, sformułowana niezgodnie z zasadami przyzwoitej legislacji i w sumie szkodliwa. W skardze wskazano trafnie na orzecznictwo sądowe, które po początkowych wahaniach zgodnie przyjęto zasadę niedostrzegania tego wyodrębnienia w praktyce orzeczniczej. Odrobinę praktycznego sensu, w kierunku korzystnym dla strony, nadała przepisowi art. 149 § 1 p.p.sa. zacytowana w skardze teza dotycząca sposobu rozumienia zwrotu "uwzględniając skargę". Ostatecznie nowelizacja nie wpłynęła na zmianę ustabilizowanego jeszcze na tle poprzednich ustaw procesowych orzecznictwa sądowego. Z praktyki wiadomo, że organy wyższe także ignorują brak spójności pomiędzy art. 37 § 1 a § 2 k.p.a. i jakoś sobie z tym radzą. Można dodać, że nowelizacja z 2015 r. nie zmieniła istoty regulacji, ale ułatwiła formułowanie rozstrzygnięć w tych sprawach. O ile zawodowy pełnomocnik skarżącej przejawiał znajomość problematyki prawnej bezczynności i przewlekłości organu, to nie w pełni dostosował do tego treść podjętych czynności procesowych. W dniu 21.11.2016 r. doręczono mu zawiadomienie organu o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31.01.2017 r. W dacie wniesienia skargi nie zaistniał zatem stan bezczynności organu, czyli skarga w tym zakresie była bezzasadna. Jedyne zagadnienie wymagające rozważenia przez sąd i wykazania przez stronę sprowadzało się do oceny, czy organ prowadził postępowanie przewlekłe. Oczywiście organ nie mógł prowadzić postępowania przewlekle przed dniem 11 kwietnia 2011 r. Tym nie mniej wydaje się celowe zwrócenie uwagi na kilkunastoletnią bezczynność organu. Jej powstania organ nie tłumaczy. Uzasadniony byłby raczej domysł, że nie podejmując czynności organ błędnie kierował się takimi okolicznościami, jak prawomocne udzielenie inwestorom pozwolenia na użytkowanie lokalu oraz zawarcie przez strony postępowania naprawczego ugody, na mocy której skarżąca zobowiązała się odstąpić od kwestionowania robót budowlanych, zaś inwestorzy zobowiązali się do ich poprawienia. Organ dopuścił się więc uchybienia formalnego, nie kończąc postępowania orzeczeniem niemerytorycznym, do czego zapewne uzyskał by podstawy (np. art. 105 § 2 k.p.a.). Wątpliwe mogło być twierdzenie skargi, że postępowanie naprawcze zostało wszczęte z dniem wpływu żądania przeprowadzenia kontroli. Z reguły nie stanowi ono podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, skoro kontrola zazwyczaj poprzedza to wszczęcie i ma na celu uzyskanie materiału umożliwiającego podjęcie postępowania z urzędu lub zdecydowanie przez organ, że podstaw do wszczęcia nie ma. Kwestia ta nie ma obecnie większego znaczenia. Jak wynika ponadto z akt sprawy organ na skutek pisma skarżącej przystąpił do czynności procesowych i wkrótce po jego otrzymaniu niewątpliwie prowadził już postępowanie. O ile w nin. sprawie rozważa się kwestię niedziałania organu, a skarżącą twierdzi o wszczęciu postępowania na jej żądanie, to również kilkunastoletnie milczenie skarżącej niejako usprawiedliwia organ, o czym była już mowa. Istotą nin. sprawy było zatem rozstrzygnięcie, czy w dacie wniesienia skargi organ prowadził postępowanie przewlekle. Od razu zwraca uwagę, że skarżąca złożyła skargę trzy dni po przeprowadzonych przez organ oględzinach. Znając na bieżąco akta skarżąca i jej pełnomocnik wiedzieli o zapowiedzi wydania decyzji w najbliższym czasie. Z akt tych wynika, że organ w tym ostatnim okresie znalazł się w trudnej sytuacji procesowej. Nie posiadał akt sprawy. O akta te zwracał się wielokrotnie, lecz bezskutecznie do sądu. Akta znajdowały się w NSA. Tym niemniej organ uzyskał niezbędny materiał procesowy z akt dotychczasowego postępowania i nowe dowody wystarczające jego zdaniem do załatwienia sprawy. W tym właśnie okresie organ podejmował czynności celowe, bez zbędnej zwłoki, dążąc do przezwyciężenia trudności i mimo wszystko załatwienia sprawy w terminie. Ustalenia te skłoniły Sąd do oceny, że w dacie wniesienia skargi nie było przewlekłości organu. Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.