II SAB/Sz 66/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie przyjęcia ofert pracy oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. P. , działając przez pełnomocnika, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Urzędu Pracy w przedmiocie wniosku z dnia 22 listopada 2013 r. dotyczącego przyjęcia ofert pracy. Wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej, strona skarżąca podała, że w dniu 22 listopada 2013 r. złożyła oferty pracy do Powiatowego Urzędu Pracy. W odpowiedzi urząd ten, zwykłym pismem, poinformował Spółkę, że odmawia realizacji ofert bowiem wobec spółki prowadzone jest postępowanie karne w sprawie o wykroczenie z art. 281 pkt 1 Kodeksu pracy. Spółka pismem z dnia 20 lutego 2014 r. wezwała PUP do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy ofert będącego jednocześnie zażaleniem na podstawie art. 37 §1 KPA. Rozpatrując zażalenie organ II instancji - Urząd Wojewódzki uznał, iż w sprawie nie zachodzi "sprawa administracyjna" w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej Spółki, wbrew stanowisku wyrażonemu tak przez PUP jak i Urząd Wojewódzki, sprawa nieprzyjęcia ofert pracy powinna być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, nie może być bowiem tak, iż sprawa mająca wpływ na uprawnienie obywatela jest rozstrzygana czynnością materialno-techniczną. Według skarżącej jeżeli przepis nie rozstrzyga w jaki sposób organ administracji ma zakończyć sprawę przyjmuje się, na gruncie interpretacji art. 104 K.p.a., iż powinna to być decyzja administracyjna. Skarżąca podniosła, że przepisy materialnego prawa administracyjnego określają sytuację prawną jednostki, posługując się dwiema podstawowymi metodami: po pierwsze, przepis prawa określa prawa lub obowiązki jednostki bezpośrednio je kształtując, co wyłącza dopuszczalność ich konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, po drugie, dla określenia praw i obowiązków konieczna jest konkretyzacja właściwego organu administracji publicznej. Jeżeli przepis prawa nie wprowadza innej formy czynności prawnej organu administracji publicznej, konkretyzacji tej organ dokonuje w formie decyzji administracyjnej co wynika z założenia zawartego w art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. W uzasadnieni Starosta wyjaśnił, że Powiatowy Urząd Pracy będący jednostką organizacyjną Powiatu realizuje zadania określone głównie w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), w tym m. in. świadczeniu usług pośrednictwa pracy, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 i 3a oraz art. 36 ustawy. Usługi pośrednictwa pracy świadczone są na zasadach dostępności, dobrowolności, równości i jawności (art. 36 ust. 4 ustawy). Wyjątki od zasady dostępności tych usług dotyczą jedynie ofert pracy dyskryminujących lub pracodawców naruszających lub podejrzewanych o naruszanie praw pracowniczych. Dalej Starosta wyjaśnił, że sprawy odmowy przyjęcia oferty pracy nie są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Zamknięty katalog spraw, w których starostowie posiadają kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w ramach promocji zatrudnienia, zawarty jest w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy. Zwykłe powiadomienie pracodawcy o nieprzyjęciu oferty do realizacji przewidywał także § 8 ust. 2 mającego zastosowanie do przedmiotowej sprawy i obowiązującego do dnia 26 maja 2014 r. rozporządzenia Ministra pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 września 2010 r. w sprawie standardów i warunków prowadzenia usług rynku pracy (Dz. U. z 2010 r., Nr 177, poz. 1193 z. zm.). Organ podniósł także, że skarżąca nie dochowała terminu wniesienia skargi wynikającego z art. 53 § 2 P.p.s.a., albowiem z akt sprawy wynika, iż wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 29 listopada 2013 r. (wpływ do PUP 4 grudnia 2013 r.). Na to pismo PUP odpowiedział w dniu 10 grudnia 2013 r. i odpowiedź tę doręczono skarżącej 12 grudnia 2013 r. W sprawie nie było prowadzone postępowanie administracyjne z uwagi na to, iż przyjęcie lub odmowa przyjęcia do upowszechnienia oferty pracy są czynnościami materialno-technicznymi administracji publicznej, a zatem nie przysługiwały w niej środki zaskarżenia. W tej sytuacji trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi sądowoadministracyjnej należy liczyć od dnia 13 grudnia 2013 r. i tym samym upłynął on w dniu 13 stycznia 2014 r. (poniedziałek). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", stanowi, że skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy), a także w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Wskazać też należy, w związku z wnioskiem organu o odrzucenie skargi jako spóźnionej, że w przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dlatego wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało wyczerpania trybu określonego w art. 52 § 3 P.p.s.a. Przepisy te dotyczą skarg wnoszonych na akty lub czynności, natomiast nie bezczynności w wydawaniu tych aktów. Powyższe uwagi dotyczą również art. 52 § 4 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. o sygn. akt I OSK 601/05 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, skoro przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na nie wydaniu decyzji administracyjnej, to skarga powinna być poprzedzona, przewidzianym przepisem art. 37 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Tryb ten strona skarżąca wyczerpała, a zatem spełnione zostały wymogi formalne warunkujące skuteczne wniesienie skargi. Rozpoznając skargę, pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Kwestią sporna w niniejszej sprawie stała się odpowiedź na pytanie czy odmowa przyjęcia ofert pracy następuje w formie decyzji administracyjnej. Sprawa przyjęcia ofert pracy została uregulowana w przepisach art. 36 ust. 5f i 5g ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), zgodnie z którymi powiatowy urząd pracy może nie przyjąć oferty pracy, w szczególności jeżeli pracodawca w okresie 365 dni przed dniem zgłoszenia oferty pracy został ukarany lub skazany prawomocnym wyrokiem za naruszenie przepisów prawa pracy albo jest objęty postępowaniem dotyczącym naruszenia przepisów prawa pracy. Odmowa przyjęcia oferty pracy przez powiatowy urząd pracy wymaga pisemnego uzasadnienia. W przytoczonych powyżej przepisach ustawodawca nie uregulował w sposób jednoznaczny w jakiej formie organ powinien załatwić sprawę odmowy przyjęcia ofert pracy. Wskazał jedynie, że odmowa wymaga pisemnego uzasadnienia. Jednak rozstrzygając tą kwestię nie należy trącić z pola widzenia pozostałych przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W przepisie art. 9 ust. 1 pkt 14 tej ustawy ustawodawca wyraźnie określił w jakich sprawach z zakresu opisanym przez ww. ustawę starosta wydaje decyzje administracyjne. Wedle jego brzmienia starosta wydaje decyzje w sprawach: 1. uznania lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu bezrobotnego, 2. przyznania, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów, 3. obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, stypendium, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia i przygotowania zawodowego dorosłych finansowanych z Funduszu Pracy, 4. odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia udzielonego z Funduszu Pracy, należności z tytułu zwrotu refundacji lub przyznanych jednorazowo środków, o których mowa w art. 46, oraz innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy, o których mowa w art. 76 ust. 7a. Powyższy katalog ma charakter zamknięty, a więc w innych sprawach starosta nie wydaje decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że zarówno pozytywne jaki i negatywne rozpatrzenia zgłoszenia ofert pracy nie następuje w formie decyzji administracyjnej. W przypadku odmowy przyjęcia ofert w formie pisma zawierającego uzasadnienie wyjaśniające przyczyny zajętego stanowiska. Nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, skoro obowiązujące przepisy prawa w sposób jednoznaczny nie przewidują takiej formy prawnej dla załatwienia sprawy, nawet jeżeli dotyczy to sprawy z zakresu administracji publicznej. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 P.p.s.a.