II SAB/Sz 66/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpatrzeniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie nadzoru nad działaniami Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. postanawia: odrzucić skargę. D. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta, w sprawowaniu nadzoru nad działaniami Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w B., w zakresie przyznania jej dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu skarżąca powołała się na niekompetencję i niewywiązywanie się ze swoich obowiązków wedle prawa cywilnego przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B., albowiem mimo wielu pism przez okres roku czasu i trzech miesięcy nie przyznano jej wnioskowanego dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, wskazując m.in., że pierwsze pismo skarżącej wpłynęło dnia 26 stycznia 2023 r,. do Urzędu Miejskiego w B., a kolejne były sukcesywnie składane do miesiąca kwietnia 2023 r. i przekazywane do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. celem nadania im biegu. Pismo skarżącej uznano za wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, jednak brak współdziałania wnioskującej w zakresie uzupełnienia braków wniosku skutkował wydaniem w dniu [...] kwietnia 2023 r. decyzji o odmowie jego przyznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy taka skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że kontrola bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania prowadzona być może tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, a zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. W konsekwencji sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w art. 3 p.p.s.a. nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W takiej sytuacji również bezczynność w tym zakresie nie może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarga na bezczynność Burmistrza Miasta w nadzorze nad działaniami Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B., nie należy do żadnej z kategorii wymienionych aktów administracyjnych w art. 3 p.p.s.a. Z treści skargi wynika, iż skarżąca zarzuca Burmistrzowi brak wykonywania nadzoru nad działaniami Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w zakresie przyznania jej dodatku mieszkaniowego, czyli pozytywnego rozpatrzenia jej sprawy. Oznacza to, iż zdaniem skarżącej, Burmistrz nie sprawuje właściwego nadzoru nad pracownikiem podległej jednostki organizacyjnej, któremu powierzył na podstawie art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych m.in. w jej indywidualnej sprawie. Skarga nie dotyczy zatem bezczynności na akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wprawdzie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wynika, że kognicją sądu administracyjnego objęte są akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, tym niemniej kontrola ta, zgodnie z powołanymi przepisami nie obejmuje orzekania w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie braku podjęcia działań w trybie nadzoru. Należy podkreślić, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu w trybie art. 268a k.p.a. nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego. Są więc traktowane jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1777/18 i powołane tam piśmiennictwo – dostępny, jak i pozostałe powołane orzeczenia na stronie "www.orzeczenia.nsa.gov.pl"). W konsekwencji godzi się dodać, że udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym (por. postanowienie SN z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II UK 403/19, LEX nr 3159964). Stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/11). Również nie istnieje przepis szczególny, który przewidywałby możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na sposób prowadzenia nadzoru przez organ gminy nad osobami, którym powierzono kompetencje w zakresie realizacji zadań wykonywanych na podstawie prawa administracyjnego. Zwłaszcza w sytuacji, gdy problematyka nadzoru nad powierzeniem kompetencji w opisywanym zakresie to zagadnienie dotyczące mechanizmów kontroli zarządczej w jednostce samorządu terytorialnego uregulowanej w rozdziale 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634) oraz dotyczy odpowiedzialności, w przypadku indywidualnie wskazanej osoby, przede wszystkim ze stosunku pracy na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2022 r., poz. 1510). W ocenie Sądu, skarga zarzucająca Burmistrzowi Miasta bezczynność w sprawie nadzoru nad działaniami kierownika OPS w istocie ma charakter skargi powszechnej, o której mowa w przepisach art. 227- art. 240 (Dział VIII) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem sprawy ze skarg na działanie administracji publicznej określone w art. 227 i nast. k.p.a. nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Zaznaczyć trzeba, że przedmiotem skargi powszechnej uregulowanej w Dziale VIII k.p.a. mogą być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw, zaś skargi w tym przedmiocie składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, wymienionych w przepisach szczególnych lub art. 229 i art. 236 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawiony do rozpatrywania skarg powszechnych wniesionych w trybie działu VIII k.p.a. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Z tych też względów skarga na bezczynność w nadzorze nad działaniami kierownika OPS jest niedopuszczalna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę.