II SAB/Sz 67/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. zobowiązuję Prezydenta Miasta do rozpatrzenia wniosku A. W. z dnia [...] (data wpływu do organu [...]) o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej A. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. W. reprezentowana przez Z. W. oraz od dnia [...] r. przez adwokata H. L. (zgłoszenie pełnomocnictwa pismem z dnia [...] r.) pismem z dnia [...] r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na prawo własności. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] r. A. W. złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w S. przy ulicy [...], stanowiącej własność Gminy Miasto S., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. wyznaczył termin załatwienia sprawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości na [...], w którym to postanowieniu Prezydent Miasta S. poinformował o przyczynach przesunięcia terminu załatwienia sprawy. Prezydent Miasta S. wskazał, iż przedmiotowy wniosek nie może być rozpatrzony w terminie zakreślonym przez art. 35 kpa z uwagi na dużą liczbę wniosków, które zostały złożone do Urzędu do dnia [...] r. i nie zostały zakończone decyzjami. Organ wyjaśnił, że wszystkie wnioski załatwiane są według kolejności wpływu, jednak w pierwszej kolejności są załatwiane wnioski złożone w oparciu o ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ wskazał, że przedłużające się rozpoznanie wniosków zostało spowodowane niemożnością orzekania przez organ ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzenia w wyniku zmian przepisów dodatkowych czynności postępowania, co spowodowało zaległości w rozpatrywaniu wniosków oraz brak możliwości nadrobienia powstałych zaległości. Organ podał, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, znowelizowana ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, która w art. 9 uchyliła ww. ustawy, a w art. 8 wskazuje, że do spraw wszczętych na ich podstawie i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 ww. ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone praw użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W związku z powyższym zaszła konieczność określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Organ natomiast zobowiązany jest do wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, który określiłby wartość tej nieruchomości w drodze przetargu nieograniczonego, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych. Zdaniem Prezydenta Miasta S. powyższe spowodowało konieczność przesunięcia terminu załatwienia sprawy na inny niż określony przepisami art. 35 kpa. Jednocześnie organ poinformował, że do terminów określonych w art. 35 kpa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. A. W. pismem z dnia [...] r. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta Miasta S. Kolegium nie podzieliło zarzutów zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uznało je za nieuzasadnione. W takim stanie rzeczy A. W. reprezentowana przez Z. W. pismem z dnia [...] r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Prezydenta Miasta S. (uzupełnioną pismem z dnia [...] r.), wnosząc o: - uwzględnienie skargi i uchylenie w całości postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] roku zobowiązując jednocześnie Prezydenta Miasta S. by w terminie miesięcznym od uprawomocnienia się wyroku wydał decyzję stwierdzającą nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ulicy [...] w S. w prawo własności skarżącej na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., zmienionego art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 113, poz.1209 z 2002 r., Nr 113, poz. 984 oraz z 2003 r., Nr 3, poz. 24) ewentualnie - o zobowiązanie Prezydenta Miasta S. w terminie miesięcznym od uprawomocnienia się wyroku do wydania decyzji stwierdzającej prawo skarżącej do nabycia na własność przedmiotowego gruntu w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (DZ.U. Nr 175, poz. 1459 ze zmianami) oraz - o zasądzenie na rzecz skarżącej od Prezydenta Miasta S. kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego, ponadto obrazę przepisów art. 36 w zw. z art. 35 kpa. Skarżąca zarzuciła także pominięcie przez organ, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r. (IOSK 1369/07) skarżąca powinna korzystać z zasad ochrony praw nabytych, tj. maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa nabycia własności nieruchomości. Dodatkowo skarżąca pismem z dnia [...] r. podniosła obrazę art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 781), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) zmienionego art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), a także obrazę art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta S. wyznaczając tak odległy termin na załatwienie sprawy nie uwzględnił, iż skarżąca pierwszy wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności złożyła w dniu [...] r., a następnie ponowiła go w dniu [...] r. Prezydent uzasadniając, że dotychczasowe wnioski nie zostały rozpatrzone merytorycznie w związku z "niemożnością orzekania przez organ ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzenia w wyniku zmiany przepisów dodatkowych czynności postępowania" pominął, że właśnie zmiana przepisów art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. pozwala na wydanie merytorycznej decyzji nieodpłatnego przekształcenia wieczystego użytkowania nieruchomości skarżącej we własność. Skarżąca podniosła, że organ wydał wówczas błędną decyzję odmawiając nieodpłatnego nabycia przez skarżącą prawa własności nieruchomości i decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wyraźnie zaznaczyło w uzasadnieniu, że z uwagi na nową regulację prawną odmienną niż to miało miejsce do dnia [...] r., należy zwrócić uwagę na konieczność zgromadzenia pełnej dokumentacji, która wskazywałaby jednoznacznie na uprawnienia skarżącej w zakresie prawa własności. Skarżąca wskazała następnie, że organ administracji nie wykonał żadnych czynności czekając na zmianę przepisów, przez co przedmiotowa sprawa w trybie przepisów ustawy z 2003 r. nie została merytorycznie rozpatrzona. Po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. mimo, iż skarżąca po otrzymaniu zawiadomienia, iż weszła w życie nowa ustawa i że przewiduje ona przekształcenie odpłatne, wyraziła zgodę na rozpatrzenie jej sprawy w trybie przepisów tej ustawy, organ zaniechał wyceny nieruchomości. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że nie zrezygnowała z możliwości bezpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Ponadto skarżąca zarzuciła, że z uwagi na jej chorobę niezasadnie doszło do umorzenia postępowania decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. W tak przedstawionym stanie faktycznym skarżąca wskazała, że wniosek z dnia [...] r. należy traktować jako kontynuację rozpatrywania sprawy wniosku skarżącej, co najmniej od [...] r., jeśli nie od [...] r. W chwili obecnej w aktach sprawy znajduje się komplet dokumentów pozwalających na wydanie merytorycznej decyzji. Pozostała jedynie kwestia aktualnej wyceny nieruchomości, która mimo zobligowania Urzędu do zorganizowania przetargu dla rzeczoznawców majątkowych nie powinna trwać, zdaniem skarżącej, dłużej jak 2 miesiące. Ponadto skarżąca wskazała, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji, która świadczyłaby o tym, że po dniu [...] r. zostały podjęte przez organ administracyjny niezbędne czynności do wydania decyzji. Skarżąca zaznaczyła, że samo wyznaczenie nowego terminu nie jest podjęciem czynności w sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie. Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że postępowanie wszczęte z wniosku A. W. z dnia [...] r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności zostało zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. umarzającą postępowanie. Kolejnym wnioskiem strony z dnia 30 sierpnia 2010 r. wszczęto postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że od momentu wpływu wniosku podejmowano niezbędne czynności mające na celu pozytywne załatwienie sprawy tj. wystąpiono o ujawnienie w księdze wieczystej KW nr [...] aktualnego właściciela powyższej nieruchomości w oparciu o decyzję Wojewody S. stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto S. gruntu oraz pismem z dnia [...]r. zwrócono się o zlecenie wykonania wyceny dla przedmiotowej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że wprawdzie wyceny nieruchomości położonej przy [...] były wykonane, ale ze względu na upływ terminu do ich wykorzystania, w ocenie organu, nie mogą obecnie stanowić podstawy do naliczenia opłaty za przekształcenie. Organ powołując się na art. 162 ustawy o finansach publicznych, wyjaśnił, że zlecenie zadań powinno następować na zasadzie wyboru oferty najkorzystniejszej, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych. Dlatego też istnieje obowiązek wyłonienia rzeczoznawców majątkowych w drodze przetargu nieograniczonego, a najkorzystniejsza ofertą jest oferta z najniższą ceną. Prezydent Miasta S. wyjaśnił, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie wycen przeprowadzone zostanie w okresie [...] r. Jednocześnie Prezydent Miasta S. poinformował, że do terminów określonych w art. 35 kpa nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (np. przeprowadzenie procedury przetargowej), okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Organ wyjaśnił, że podjął wszelkie niezbędne czynności, aby załatwić sprawę skarżącej bez zbędnej zwłoki, jednakże termin jej zakończenia uzależniony jest od wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi wycenę. W postanowieniu z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. wyznaczając termin załatwienia sprawy na l[...] wskazał, że termin ten może ulec skróceniu. Zdaniem organu nie można przypisać mu zarzutów zawartych w skardze. Za bezczynność organu rozumie się brak działań w ogóle lub niezałatwienie spraw w terminach ustalonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym wyznaczenie stronie kolejnego, choć odległego terminu załatwienia sprawy nie jest uważane za bezczynność organu i nie podlega ochronie przewidzianej przepisami art. 37 kpa. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a jej żądanie należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Terminy załatwienia sprawy określa art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści powołanego przepisu wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Terminy te należy traktować jako maksymalne (vide: wyrok WS A w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, Lex nr 255859). Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach wskazanych w art. 35 § 1-3 kpa, ani nie wykonuje czynności, o których mowa w art. 36 kpa. W myśl tego przepisu, o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie organ zobowiązany jest bowiem zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ, co prawda powiadomił stronę w trybie art. 36 kpa o niemożności załatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowy termin na [...], ale termin ten strona uznała za bardzo odległy. Stwierdzić należy, że ustalone w art. 35 - 38 kpa terminy załatwienia sprawy mają charakter dyscyplinujący organ administracyjny. Głównym elementem konstrukcji prawnej tych przepisów jest ustalenie maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Wprawdzie art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Przepis ten musi być bowiem interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w art. 36 kpa mówi się o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin znany Kodeksowi postępowania administracyjnego i liczony zgodnie z zasadami przyjętymi w tym Kodeksie. W związku z tym wyznaczenie przez organ w niniejszej sprawie terminu załatwienia sprawy na [...] rok narusza przepisy art. 36 kpa. Jak powiedziano powyżej, art. 36 kpa nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego. Zasady ogólne wyrażone w art. 6-16 kpa nie są tylko postulatami bądź niewiążącymi zaleceniami, ale stanowią normy prawne obowiązujące, ustalające prawne wytyczne działania organów administracji. Stanowią one integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury. Zasada szybkości działania wynika wprost z art. 12 kpa, która nakazuje, aby organy administracji działały możliwie szybko, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 kpa. i art. 35 § 1 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu, czyli z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 września 2008 r., sygn. IV SAB/Wa 83/08, LEX nr 523935). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczenie w niniejszej sprawie terminu załatwienia sprawy na [...] r. narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 12 kpa. Przyjmując nawet, że organ zobowiązany jest zlecić wycenę rzeczoznawcy wyłonionemu w drodze przetargu w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w żaden sposób nie można uznać za zasadne wyznaczenie terminu załatwienia sprawy dopiero na rok [...]. Co więcej za uzasadnioną przyczynę przesunięcia terminu w żaden sposób nie można uznać powoływanie się przez organ na dużą ilość wniosków, które zostały złożone w Urzędzie do [...] r. i nie zostały zakończone decyzjami, czy brak możliwości nadrobienia powstałych zaległości ze względu na brak stosownych przepisów lub konieczność przeprowadzenia, w wyniku zmian przepisów, dodatkowych czynności. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej, że wniosek z dnia [...] r. należy traktować jako kontynuację rozpatrywanej spawy przez Prezydenta Miasta S. z wniosku skarżącej co najmniej od [...] r., jeśli nie od [...] r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż powyższe nie znajduje uzasadnienia. Podkreślić należy, iż powyższa sprawa rozpatrywana z wniosku A. W. z dnia [...] r. została zakończona decyzją ostateczną z dnia [...] r. umarzającą postępowanie. Zatem wszelkie zarzuty kierowane przez skarżącą w odniesieniu do tej sprawy nie mogły zostać uwzględnione. Strona nie zgadzając się z wydaną decyzją o umorzeniu postępowania mogła wówczas skierować odwołanie do tej decyzji zgodnie z przepisami prawa. Jednakże uznając nawet, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] r. bezsprzecznie uznać należy, że wyznaczony termin załatwienia tej sprawy na [...]r. jest zbyt odległy i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ, do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Ustawa ta art. 9 pkt 2 uchyliła ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i równocześnie w art. 8 nakazała stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych na podstawie ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną. Tak więc obecnie wniosek A. W. winien być rozpatrzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazać także należy, że toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że wartość nieruchomości ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] złotych nie jest przedmiotem sporu stron. Z uwagi na fakt, iż bezczynność organu nie została usunięta do momentu wyrokowania, Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku A. W. z dnia [...] r. w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia. O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie §2 ust.2 i §18 ust. 1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.