II SAB/Sz 67/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. P. N. zwrócił się, w trybie art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), do Dyrektora Zakładu Karnego w G. z żądaniem udzielenie pisemnej informacji publicznej "o dacie urodzenia wszystkich zatrudnionych w jednostce funkcjonariuszy oraz dacie ich przyjęcia do Służby Więziennej i ilości lat służby każdego z nich zaliczonych jako lata tej służby (także poza Służbą Więzienną),a także wskazania ich stopnia oraz zajmowanego stanowiska służbowego." W dniu [...] r., z uwagi na zakres żądanej informacji, organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego informacji w zakresie "wskazania ilości lat służby wszystkich zatrudnionych funkcjonariuszy Zakładu Karnego w G. oraz ilości lat służby, również poza Służbą Więzienną." W dniu [...] r. Dyrektor Zakładu Karnego w G. przekazał skarżącemu pisemną informację z wyszczególnieniem dat przyjęcia do Służby Więziennej funkcjonariuszy oraz informację o stopniach funkcjonariuszy jak i ich stanowiskach. Ponadto w dniu [...] r., wydając decyzję nr [...] , organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udzielenia informacji w postaci wskazania pisemnej informacji o dacie urodzenia wszystkich zatrudnionych w jednostce funkcjonariuszy. Pismem datowanym na dzień [...] r., które wpłynęło do Sądu [...] r., P. N. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w G. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie w całości informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w ustawowo określonym terminie, wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r., o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz "obciążanie stosowną karą przewidzianą prawem stronę przeciwną, za nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej w ustawowym terminie". W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że informacje objęte wnioskiem chciał poznać aby dowiedzieć się czy funkcjonariusze mają wymaganą ilość lat służby do zajmowania poszczególnych stanowisk oraz stopni oraz co za tym idzie kompetencje do podejmowanych decyzji, czy są obsadzani przez kwalifikacje czy tylko z racji przynależności rodzinnej oraz czy nie naruszają przepisów o obowiązku odejścia ze służby w związku z obowiązującymi przepisami (z racji na wiek i z racji na datę przyjęcia do służby), a także czy na tych którzy pracować nie powinni w ogóle już i tych którzy zajmują stanowiska bez wymaganych ustawą lat służby i kwalifikacji nie są marnowane środki publiczne przez obciążanie budżetu ich wynagrodzeniami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w G. wniósł o: 1) oddalenie skargi skarżącego P. N. w części dot. udzielenia informacji w zakresie daty przyjęcia funkcjonariuszy do Służby Więziennej oraz wskazania ich stopnia oraz zajmowanego stanowiska służbowego; 2) odrzucenie skargi skarżącego P. N. w części dot. udzielenia pisemnej informacji o dacie urodzenia wszystkich zatrudnionych w jednostce funkcjonariuszy oraz ilości lat służby każdego z nich zaliczonych jako lata tej służby (także poza Służbą Więzienną) - gdyż w tym zakresie zostały wydane decyzje, które podlegają zaskarżeniu w odrębnych postępowaniach. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy stan sprawy oraz wskazał, że kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] r., w związku z nie wykazaniem przez skarżącego szczególnie istotnego znaczenia żądanej informacji dla interesu publicznego, odmówił udostępnienia mu informacji publicznej w części dotyczącej "ilości lat służby wszystkich zatrudnionych funkcjonariuszy Zakładu Karnego w G. oraz ilości lat służby, również poza Służbą Więzienną." Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, w związku z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że w sprawie nie zaszły żadne przeszkody formalne uniemożliwiające rozpoznanie skargi, dlatego brak jest podstawy do uwzględnienia wniosku o jej odrzucenie. Wniesiona skarga nie zasługuje jednak na uwzględnienie. W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływana jako "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 1- 4a, 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił stronie żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów u.d.i.p. W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W niniejszej sprawie P. N. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w G. o udostępnienie pisemnej informacji "o dacie urodzenia wszystkich zatrudnionych w jednostce funkcjonariuszy oraz dacie ich przyjęcia do Służby Więziennej i ilości lat służby każdego z nich zaliczonych jako lata tej służby (także poza Służbą Więzienną), a także wskazania ich stopnia oraz zajmowania stanowiska służbowego." Nie ulega wątpliwości i kwestia ta nie jest sporna między stronami, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji w zakresie określonym w piśmie z dnia [...] r. dotyczy informacji publicznej, odnosi się bowiem do osób pozostających w służbie publicznej, zaś jego adresat – Dyrektora Zakładu Karnego w G. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie organ po wpłynięciu wniosku skarżącego podjął szereg czynności zmierzających do udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej. W pierwszej kolejności pismem z dnia [...] r. organ zwrócił się do skarżącego o wskazanie szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego informacji w zakresie "wskazania ilości lat służby wszystkich zatrudnionych funkcjonariuszy Zakładu Karnego w G. oraz ilości lat służby, również poza Służbą Więzienną." Następnie w dniu [...] r., zachowując ustalony ustawą 14 dniowy termin do załatwienia wniosku, przekazał skarżącemu informacje, którymi dysponował i mógł ich udzielić bez dokonywania dodatkowych nakładów pracy, tj. wykaz dat przyjęcia do Służby Więziennej funkcjonariuszy oraz informację o ich stopniach jak i ich stanowiskach. W dniu [...] r., również w ustawowym terminie, organ wydał decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udzielenia informacji w postaci wskazania pisemnej informacji o dacie urodzenia wszystkich zatrudnionych w jednostce funkcjonariuszy, z uwagi na ochronę danych osobowych. Jak z powyższego wynika, organ w części załatwił wniosek skarżącego z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a zatem niewątpliwie nie był bezczynny w tym zakresie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd bada wyłącznie czy organ pozostaje w bezczynności. Nie dokonuje natomiast kontroli prawidłowości wydawanych w sprawie decyzji, bowiem wykraczałby to poza zakres kontroli bezczynności organu. Decyzje organu mogą podlegać odrębnej kontroli, jeżeli do Sądu wpłynie skarga wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. W niniejszej sprawie wyjaśnienia w istocie wymaga czy zasadnie organ przyjął, iż wniosek skarżącego w części dotyczącej wskazania ilości lat służby wszystkich funkcjonariuszy zatrudnionych w Zakładzie Karnym w G. oraz ilości lat zaliczonych do tej służby, które funkcjonariusz przepracował poza Służbą Więzienną, stanowi informację publiczną prostą, czy przetworzoną. W związku z tym czy organ mógł żądać od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Skierowanie takiego wezwania do skarżącego spowodowało w rezultacie nie udzielenie przez organ odpowiedzi w terminie, o którym mowa z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "informacji przetworzonej". Z tego względu w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica numer 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu decyzji, nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692). Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu obowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadanie skutkom tego działania cechy informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/05, niepubl.). Informacja publiczna przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego (por. wyrok NSA 25 kwietnia 2012 r. I OSK 202/12, Lex nr 1264654). Biorąc pod uwagę, że żądanie skarżącego dotyczyło wskazania ilości lat służby wszystkich funkcjonariuszy zatrudnionych w Zakładzie Karnym w G. oraz ilości lat zaliczonych do tej służby, które funkcjonariusz przepracował poza Służbą Więzienną, co wymagałoby przeanalizowania 326 akt osobowych, uznać należy, że przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od organu znacznego nakładu pracy. Oznacza to, że organ miał podstawy, aby zażądać od skarżącego wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Zauważyć również należy, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie udzielił organowi odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] r., natomiast pismem z dnia [...] r. wniósł skargę do tut. Sądu na bezczynność organu. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, skoro zachodziły podstawy do żądania od skarżącego wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a skarżący wniósł skargę na bezczynność w okresie, kiedy organ oczekiwał od niego odpowiedzi na wezwanie, to nie można skutecznie organowi zarzucić, że w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącego w części opisanej powyżej. Skoro więc zarzut bezczynności okazał się niezasadny, skargę należało oddalić - na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania