II SAB/Sz 71/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska, Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka (spr.), Sędzia WSA Marzena Kowalewska, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. Ł. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Naczelnika Urzędu Skarbowego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 5 lutego 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego na rzecz skarżącej P. Ł. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. P. Ł. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Izby Administracji Skarbowej w S. z zawiadomieniem o prawdopodobieństwie popełnienia przestępstwa skarbowego przez A. Ż. (swoją teściową) wraz z wnioskiem o wszczęcie stosownego postępowania karno - skarbowego w celu ustalenia zakresu naruszeń i uszczupleń należności podatkowych Skarbu Państwa. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. zawiadomienie to przekazał do załatwienia, zgodnie z właściwością, Naczelnikowi Urzędu Skarbowego. Następnie, pismem z dnia 4 stycznia 2018 r., skarżąca zwróciła się o udzielenie przez organ podatkowy informacji na jakim etapie znajduje się postępowanie z jej zawiadomienia. Organ podatkowy, pismem z dnia 11 stycznia 2018 r., poinformował skarżącą, że przedstawione przez nią informacje podlegają weryfikacji i wykorzystaniu w toku prowadzonych czynności sprawdzających. Jednocześnie, wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 129 w związku z art. 292 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm., dalej: "O.p.") prowadzone postępowania (kontrolne lub podatkowe) są jawne wyłącznie dla stron. Organ podatkowy pouczył również skarżącą, że zgodnie z treścią art. 297 do art. 299 O.p. nie posiada uprawnień do udostępniania informacji o wynikach podjętych działań, albowiem wskazane przepisy prawa ograniczają prawo do udzielania informacji zawartych w aktach podatkowych wyłącznie organom i osobom wskazanym w tych przepisach, i objęte są tajemnicą skarbową. Następnie, pismem z dnia 5 lutego 2018 r., skarżąca wniosła o udzielenie jej informacji publicznej poprzez doręczenie kserokopii wszystkich decyzji oraz postanowień wydanych w sprawie o numerze [...] ([...]) z dokonaniem anonimizacji wrażliwych danych we wszystkich dokumentach oraz poprzez podanie ewentualnego innego numeru sprawy, pod który zostało zarejestrowane pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia 28 listopada 2017 r., i pod którym Urząd Skarbowy w S. prowadził przedmiotową sprawę. Mając na uwadze, że pismo skarżącej z dnia 5 lutego 2018 r. stanowi faktycznie tożsamy wniosek z wnioskiem skarżącej z dnia 4 stycznia 2018 r. ze zmienioną jedynie podstawą prawną właściwą dla spraw z zakresu informacji publicznej, organ podatkowy, pismem z dnia 15 lutego 2018 r., poinformował skarżącą, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 933 ze zm., dalej: "u.d.i.p."). Jednocześnie, w piśmie tym organ wskazał także, że zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nadto, organ przywołał także art. 293 § 1 oraz art. 129 O.p. oraz wskazał, że katalog organów i podmiotów, którym udostępniane są informacje zawarte w aktach spraw podatkowych zawiera art. 298 i art. 299 O.p. Konsekwencją powyższego jest skarga P. Ł. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie jej wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżąca domaga się zobowiązania Naczelnika Urzędu Skarbowego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej z zanonimizowaniem wrażliwych danych osobowych, konsekwentnie podtrzymując, że żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545). Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ prawnie zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej - jej nie podejmuje. Ustawa ta zawiera przykładowe kategorie informacji o sprawach publicznych podlegających udostępnieniu, przy wykładni omawianego pojęcia stosować należy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji i czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie budzi wątpliwości, że Naczelnik Urzędu Skarbowego jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Udzielając natomiast odpowiedzi na pytanie czy Naczelnik Urzędu Skarbowego dysponuje informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p, należy na wstępie wskazać na właściwą proceduralnie formę załatwienia sprawy. Wygląda ona następująco: jeśli podmiot zobowiązany uznaje, że żądane informacje nie są "informacjami publicznymi" lub ich nie posiada, to – w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p - powinien odmówić ich udostępnienia "zwykłym" pismem wyjaśniając przyczynę odmowy. Jeśli natomiast organ uznaje, że żądana informacja ma charakter publiczny, ale zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy jej udostępnienia, stanowisko organu powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia, tzw. informacji publicznej przetworzonej, nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. W tym zakresie organ w piśmie z 15 lutego 2018 r. – skierowanym do skarżącej – z jednej strony uznał, że "przedmiotowy wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa aby go zakwalifikować do informacji publicznej", a z drugiej strony, jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazał na ograniczenia w udzielaniu tych informacji na zasadzie art. 5 u.d.i.p, co odczytywać należy, że zdaniem organu żądane informacje stanowią jednak informację publiczną lecz nie mogą być przez organ udostępnione z uwagi na ochronę przewidzianą we wskazanej powyżej regulacji. W takiej jednak sytuacji organ powinien wydać decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. Niemniej sprzeczność i lakoniczność udzielonej odpowiedzi uniemożliwia Sądowi zajęcie stanowiska, czy pod wskazanym przez podatniczkę nr sprawy (notabene nr [...] ([...]) dotyczy doniesienia podatniczki z 6 listopada 2017 r.) organ dysponuje jakimikolwiek decyzjami stanowiącymi informację publiczną. W tym miejscu, mając na uwadze argumentację zawartą przez organ w piśmie z 15 lutego 2018 r. odnośnie art. 293 O.p. wyjaśnić należy, że konieczne jest wyraźne rozgraniczenie dwóch stanów prawnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Mamy zatem do czynienia z informacją publiczną, ale zasady i tryb dostępu do niej określone są odmiennie w ustawie szczególnej. Dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wystarczy wówczas poinformować wnioskodawcę pismem o istniejącym stanie prawnym. Z całkowicie odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdzie ustawodawca ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na tajemnice chronione ustawowo. Do takich tajemnic należy wymieniona w tym przepisie ochrona informacji niejawnych, ale też ochrona danych osobowych i tajemnica skarbowa. O ile zatem skarżąca domaga się ujawnienia decyzji, które są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, nie jest przewidziany odmienny tryb dostępu do decyzji administracyjnych. Decyzje te nie mogą być jednak udostępniane zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli zawierają tajemnice skarbowe chronione art. 293 O.p. W omawianej sprawie nie mamy zatem prawdopodobnie do czynienia z odmiennym trybem dostępu, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., lecz z informacjami podlegającymi ochronie zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Dla skutecznej realizacji tej ochrony konieczne może być zatem wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jednak sprzeczność a także lakoniczność udzielonej przez organ odpowiedzi uniemożliwia Sądowi zajęcie stanowiska, czy pod wskazanymi przez podatniczkę sygnaturami organ dysponuje jakimikolwiek decyzjami stanowiącymi informację publiczną. Tak więc, ponowienie rozpoznając niniejszą sprawę, organ powinien rozważyć, jakich dokumentów domaga się skarżąca przywołując konkretne sygnatury, a następnie uwzględniając powyższe wywody, rozstrzygnąć czy jest to informacja publiczna, w jakim zakresie dostęp do niej powinien być chroniony, ew. przeanalizować czy informacje, których domaga się strona są informacjami przetworzonymi, co będzie wymuszało z kolei tryb postępowania przewidziany w art. 15 u.d.i.p., a także wykazanie przez skarżącą szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w domaganiu się tychże informacji. Wskazać na zakończenie należy, że o bezczynności organu można mówić wyłącznie w zakresie w jakim organ ten dopuszcza się zwłoki w rozpoznaniu wniosku do niego kierowanego. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) – por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 1/18 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584). W niniejszej sprawie organ podatkowy udzielił skarżącej niezwłocznie odpowiedzi na jej wniosek aczkolwiek treść tej informacji nie jest właściwa oraz zawiera sprzeczności sprawiając, że nie podaje się ona weryfikacji, co do prawidłowości stanowiska organu. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I wyroku. Oceniając w kontekście art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał zatem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takiej oczywistości nie da się w rozpoznawanej sprawie stwierdzić. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. II wyroku. Podobne względy zadecydowały o niewymierzeniu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a grzywny organowi, tym bardziej, że materia udzielania informacji publicznej, w szczególności w przypadku zbiegu trybów, jest skomplikowana i początkowo nastręczała wielu problemów także judykaturze. O kosztach należnych skarżącej, w kwocie [...]zł (uiszczony wpis), orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 1, art. 209 i art. 210 § 1 p.p.s.a.