II SAB/Sz 72/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Asesor WSA Krzysztof Szydłowski, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania I. stwierdza, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. G. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie. 1. Pismem z 2 września 2024 r., M. G. (dalej powoływany jako: Wnioskodawca lub Skarżący), wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą bezczynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej: ZWINB lub Organ) w przedmiocie rozpoznania odwołania Skarżącego od decyzji PINB w G. z dnia 27 czerwca 2024 r. nr PINB.0510.4.19-15.2023.RS. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej a także o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Skarżący, w dniu 14 lipca 2024 r. złożył odwołanie od decyzji nr PINB.0510.4.19-15.2023.RS. Następnie, w dniu 23 lipca PINB w G. zawiadomił Skarżącego o przesłaniu odwołania wraz z aktami do ZWINB, a z informacji uzyskanych w organie dowiedział się, że w dniu 27 lipca 2024 r. akta wpłynęły do ZWINB w Szczecinie. W dniu 1 września Skarżący złożył ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. 2. Decyzją z dnia 4 września 2024, znak WOA.7721.125.2024.AK ZWINB umorzył postępowanie odwoławcze. 3. Postanowieniem z dnia 10 września 2024 r. nr DOR.7102.127.2024.ANE, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie uznał, że ZWINB dopuścił się bezczynności i nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; odmówił wyznaczenia ZWINB dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych zaistniałej sytuacji. 4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi. 5. W kolejnym piśmie, datowanym na 13 października 2024 r. (data wpływu do WSA 14 października 2024 r.) Skarżący opisał działania Organu, podtrzymał, że Organ był bezczynny a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Organ nie tylko nie dokonał rozpoznania odwołania i wydania decyzji administracyjnej zgodnie z terminami wynikającymi z przepisów k.p.a. ale także nie informował o tym Skarżącego oraz o prawie do składania ponagleń na bezczynność oraz przewlekłość działań Organu. W związku z wydaniem decyzji przez Organ, Skarżący odstąpił od żądania wydania decyzji w sprawie, w pozostałym zakresie skargę podtrzymał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: 6. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej przywoływana jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). 7. Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (Organu II instancji) w zakresie rozpoznania odwołania Skarżącego od decyzji PINB w G. z dnia 27 czerwca 2024 r. nr PINB.0510.4.19-15.2023.RS. 8. Na wstępie wyjaśnić należy, że w obowiązującym stanie prawnym są dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne, tj. bezczynność i przewlekłość. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.) ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie, przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. W przypadku zatem skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Skarga na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, i gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zatem niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa, 2012r., s 43 i nast.). W przypadku skargi na bezczynność organu, jak to już wskazano, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 - ONSAiWSA 2008/2/21). Jak stanowi art. 35 § 3 k.p.a., w postepowaniu odwoławczym sprawę należy załatwić w ciągu miesiąca od wpływu odwołania. W okolicznościach kontrolowanej sprawy termin do rozpoznania odwołania upłynął w dniu 24 sierpnia 2024 r. (odwołanie Skarżącego wpłynęło do ZWINB w dniu 24 lipca 2024 r.), natomiast Organ II instancji wydał decyzję kończącą postępowanie w dniu 4 września 2024 r., zatem w dniach od 25 sierpnia 2024 do dnia 3 września 2024 r. pozostawał bezczynny, o czym orzekł Sąd w pkt 1 sentencji wyroku. 9. Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia Sądu z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 107/20). Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami, nie podejmowanie czynności bądź podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 112/20). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 7 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 72/22, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Przenosząc powyższe uwagi na grunt tej sprawy Sąd uznał, że bezczynność Organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. 10. Sąd w tej sprawie nie dopatrzył się podstaw zasądzenia Skarżącemu sumy pieniężnej, stąd skargę w pozostałym zakresie oddalono, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. 11. O kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł w pkt 3, zasądzając od Organu na rzecz Strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. 12. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.