II SAB/Sz 77/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Spółki A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę A do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A z dnia [...] r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Spółka A dopuściło się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Spółki A nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części oddala skargę, V. zasądza od Spółki A na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w S. w przedmiocie udostępnienia, na wniosek z dnia [...] r., informacji publicznej w postaci wykazu składu zarządu Koła Łowieckiego [...] w S. z lat [...] wraz z datami granicznymi kadencji pełnienia zarządu oraz funkcjami każdego z członków zarządu. Ponadto, w przypadku gdyby któryś z członków pełnił funkcję w zarządzie przez okres krótszy niż cała kadencja wniesiono o wskazanie daty zakończenia pełnienia funkcji oraz wskazanie osoby, która przejęła jej obowiązki tymczasowo wraz z zakresem dat i/lub zajęła jej miejsce, pełniąc funkcję do końca kadencji również z zakresem dat. Stowarzyszenie zarzuciło w skardze naruszenie, wskutek bezczynności, organu: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Koła Łowieckiego [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. zwrot kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych, 3. orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie Kołu Łowieckiemu [...] grzywny. Zdaniem skarżącego, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy nieuzasadniona jest odmowa udostępnienia informacji przez Koło Łowieckie [...], które jest podmiotem realizującym poszczególne zadania publiczne, co zostało potwierdzone w kilku orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie Stowarzyszenia, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do udostępnienia przedmiotowych informacji upłynął [...] r. Pomimo upływu terminu, podmiot skarżony, do którego został skierowany wniosek, nie udostępnił informacji publicznej, o którą wnioskowano. Tym samym zasadnym jest orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie [...] w S. wniosło o jej nieuwzględnienie wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o które wnosi skarżący. W jego ocenie, zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 z późn. zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r. I OSK 1514/14, "że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji". W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. Organ podkreślił, że w skład Polskiego Związku Łowieckiego wchodzą również Koła Łowieckie. Są one podstawowym ogniwem organizacyjnym PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 Prawa łowieckiego). Posiadają one osobowość prawną, którą uzyskują z dniem nabycia członkostwa w PZŁ. Prowadzą swoją działalność na podstawie prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów PZŁ i koła łowieckiego (§ 31 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK-A 2012, z. 10, poz. 119). Zadania PZŁ wymienione w art. 34 ustawy Prawo łowieckie mają charakter publiczny i realizowane są poprzez koła łowieckie. W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust 1 i 2 ustawy - Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, pytania objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki - Koła Łowieckie zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy Prawo łowieckie, nie jest zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje : Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stała się bezczynność Koła Łowieckiego [...] w S. związana z rozpoznaniem wniosku Stowarzyszenia [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie składu Zarządu tego Koła Łowieckiego i pełnionych w nim funkcji przez poszczególnych członków, w określonych we wniosku latach. Według skarżonego Koła Łowieckiego żądana informacja, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy - Prawo łowieckie, nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie ma obowiązku udostępnienia jej wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla prawidłowego zatem rozstrzygnięcia tej sprawy istotne stało się ustalenie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej "u.d.i.p.", a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji. Przypomnieć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy, przede wszystkim - ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy procedurę i tryb udzielania informacji publicznej oraz precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Wprowadzona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicja "informacji publicznej" określa ją jako "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Według art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują. Bez wątpienia informacja w zakresie składu Zarządu Koła Łowieckiego należy do kategorii tematycznej informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. W ocenie Sądu informacja ta jest informacją publiczną, a Koło Łowieckie [...] należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 (publ. www.cbois.gov.pl), należy wskazać, że ustawodawca w art. 34 ustawy Prawo łowieckie przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Ponadto Związek realizuje inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Natomiast, zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo łowieckie, koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania. W świetle zapisów § 7 ust. 1 pkt 2 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego Działu II pt. "Członkowie zrzeszenia, prawa i obowiązki, uprawnienia do wykonywania polowania" Rozdziału III "Postanowienia ogólne" członkami Związku są osoby prawne - koła łowieckie. Według § 9 ust. 1 pkt 1 Rozdziału IV "Prawa członków", członek Zrzeszenia ma prawo brać czynny udział w wykonywaniu zadań Zrzeszenia (Związku), w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Stosownie do § 31 Statutu, koło prowadzi działalność na podstawie przepisów ustawy, Statutu oraz uchwał organów Zrzeszenia i koła. Szczegółowy wykaz zadań koła łowieckiego i sposób ich realizacji określa Statut Polskiego Związku Łowieckiego w § 34 i 35, które m.in. stanowią o obowiązku współdziałania z organizacjami działającymi na terenach dzierżawionych obwodów oraz jednostkami Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w przedsięwzięciach zmierzających do ochrony środowiska naturalnego, współdziałania z organami administracji rządowej i samorządowej w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego terenów wchodzących w skład dzierżawionych obwodów łowieckich i wykonywania ustawowych i statutowych zadań koła i Zrzeszenia. Z powyższego wynika, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jako podmiotu publicznego, w tym realizacja zadań publicznych na konkretnych terenach (obwodach) prowadzona jest z udziałem kół łowieckich, a zatem, zdaniem Sądu, koło łowieckie ma również status podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Rację ma więc skarżące Stowarzyszenie, że Koło Łowieckie [...] jako podmiot publiczny zobowiązany był do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] r. w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p. W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien: - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku; - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1); - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2); - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (vide: np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 1401/13, CBOSA). Mając na uwadze stan sprawy, Sąd uznał, że Koło Łowieckie [...] pozostaje w bezczynności wobec wniosku strony skarżącej, albowiem błędnie przyjęło, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie udzieliło w terminie właściwiej odpowiedzi, w sposób żądany we wniosku Stowarzyszenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu przepisów prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p. Świadczy o tym odpowiedź organu na wniosek strony, udzielona w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., w piśmie z dnia [...] r. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] r. organ winien mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., a także ustawy - Prawo łowieckie oraz ich wykładnię zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaś w pkt III na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie IV wyroku Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił żądanie skargi o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących wyłącznie wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku.). Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.