II SAB/Sz 79/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na bezczynność Z. K. W. P. S. P. w S. w przedmiocie rozpoznania wniosku p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym M. P. i M. P. solidarnie kwotę [...]([...] złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia [...] marca 2022 r., działając przez pełnomocnika M. P., M. P. i M. P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. w przedmiocie braku rozpoznania w terminie określonym w art. 35 k.p.a. wniosku skarżących z dnia [...] grudnia 2021 r., złożonego w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego. Wniesienie skargi zostało poprzedzone ponagleniem z dnia [...] lutego 2022 r. na bezczynność organu, złożonym do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 37 k.p.a. Wobec wywiedzionej bezczynności organ skarżące wniosły o: - zobowiązanie organu, w wyznaczonym terminie, do przeprowadzenia 5 wniosków wskazanych wnioskiem z dnia [...] grudnia 2021 r., - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności wobec wniosku stron z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - orzeczenie przez Sąd, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ naruszył art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2020 r. poz.2156), Jednocześnie, na podstawie art. 61 k.p.a., skarżące wniosły o rozważenie możliwości pomocy sądowej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym oraz ustanowienia przez Sąd ochrony ich praw "przed bezczynnością i bylejakością postępowania" w związku z prowadzenonym dotychczas przewlekle w bezkarności postępowaniem administracyjnym w I instancji od [...] kwietnia 2020 r. do [...] marca 2021 r. oraz w II Instancji od [...] kwietnia 2021 r. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. skarżące wniosły również o orzeczenie i przyznanie od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu zwrot kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że nie pozostał w bezczynności w stosunku do wniosku pełnomocnika skarżących z [...] grudnia 2021 r. Istotą żądań pełnomocnika skarżących było wymuszenie na organie sprostania wszystkim żądaniom wnoszonym przez strony na każdym etapie postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie budynku przy al. [...] w K.. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę oraz wyjaśnił, że liczba żądań kierowanych przez skarżące wobec organu wynika z częstotliwości łamania prawa i obowiązków ustawowych przez organ w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik skarżących w uzupełnieniu skargi wskazał na naruszenie przez organ art. 6 k.p.a. i wniósł o orzeczenie przez Sąd naruszenia praworządności w organie. W dniu [...] czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęło pismo [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w S. informujące m.in. o wydaniu w dniu [...] maja 2022 r. decyzji ostatecznej nr [...], kończącej postępowanie administracyjne w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi obowiązkiem Sądu jest zbadanie jej dopuszczalność obejmujące m.in. sprawdzenie, czy przedmiot skargi podlega kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej określanej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przytoczonych przepisów oraz pozostałych regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego, a skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to również, że nie każda forma działania (zaniechania) organu może być poddana merytorycznej ocenie w ramach wniesionej skargi na bezczynność. W szczególności, kontroli sądów administracyjnych nie podlegają skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skarg lub żądań wnoszonych w trybie skargowym, przewidzianym przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Skargi i wnioski". W złożonej skardze na bezczynność skarżące zarzuciły organowi brak rozpoznania ich wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. Wniosek ten obejmował 5 punktów i dotyczył żądania: 1) zawieszenia dalszego postępowania przed organem II instancji do czasu "jednoznacznych rozstrzygnięć i uregulowania stanu prawa w podległym organie z naszego wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. oraz niniejszym wniosek w tut. organie, wobec potrzeby cofnięcia wszystkich dotychczasowych postępowań skargowych w organie i jednoznacznych rozstrzygnięć wobec wszystkich skarg dotychczas wniesionych"; 2) uchylenie pism organu, pomijających wymagane prawem instruowanie strony; 3) ponowne rozpatrzenie wszystkich skarg wnoszonych do organu; 4) komisyjne ustalenie protokołem z udziałem pełnomocnika, że w dokumentach oficjalnych organu popełniano błędy co do zasad ponownego wzywania pełnomocnika strony o pełnomocnictwa oraz wprowadzanie strony w błąd; 5) umożliwienie zapoznania się w organie z zebranymi materiałami oraz wydania kopii i sporządzenia protokołu na tą okoliczność. W ocenie Sądu, wyrażone w piśmie skarżących z dnia [...] grudnia 2021 r. oczekiwania kierowane do organu mają zasadniczo podłoże związane z podejmowanymi działaniami o charakterze skargowym. I tak, w pkt 1 ww. pisma, pomimo wniosku mogącego sugerować żądanie zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 97 i 98 k.p.a., skarżące nie tylko nie powołały podstawy prawnej żądania, ale przede wszystkim jakiejkolwiek przesłanki wymienionej w art. 97 § 1 k.p.a. Jeśli chodzi zaś o teoretyczną możliwość zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 k.p.a., uwarunkowana jest ona tym, aby żądanie pochodziło od strony, na której żądanie wszczęto postępowanie. Tymczasem, postępowanie prowadzone przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w S. zostało wszczęte z urzędu przez Komendanta Miejskiego PSP w K., w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniach [...] stycznia 2020 r. oraz [...] marca 2020 r. Dlatego Sąd przyjął, że w istocie żądanie wyrażone w pkt 1 wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. dotyczyło, tak jak ujęto to w jego uzasadnieniu, "potrzeby cofnięcia wszystkich dotychczasowych postępowań skargowych w organie i jednoznacznych rozstrzygnięć wobec wszystkich skarg dotychczas wniesionych". Z żądaniem tym koresponduje wniosek sformułowany w pkt 3 ww. pisma, a dotyczący ponownego rozpatrzenie wszystkich skarg wnoszonych do organu. Zamieszczone w pkt 2 i 5 oczekiwania nie wymagały od organu podjęcia decyzji, postanowień, aktów albo czynności z zakresu administracji publicznej, których zaniechanie skutkować mogłoby wniesieniem skargi na bezczynność organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Wadliwe informowanie stron o przysługujących jej uprawnieniach procesowych (pkt 2 i 4 wniosku) lub niezapewnienie realizacji prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, które to prawo wynika m.in. z art. 10 § 1 k.p.a. (pkt 5 wniosku), mogą być podnoszone wyłącznie w ramach przysługujących stronom środków zaskarżenia tak w postępowaniu administracyjnym (poprzez wniesienie zażalenia albo odwołania), lub skargi do sądu administracyjnego na decyzje ostateczne. Nie mogą natomiast stanowić samoistnej podstawy złożenia skargi na bezczynność. Wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jeżeli zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa, która winna zakończyć się wydaniem decyzji, tak jak w postępowaniu prowadzonym przez [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w S. , w toku którego skarżące złożyły pismo z dnia [...] grudnia 2021 r., skarga na bezczynność mogła dotyczyć braku wydania decyzji kończącej postępowanie. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują również możliwość kwestionowania bezczynność organu polegającą na braku wydania postanowienia (art. 3 § 2 pkt 3 i 4 p.p.s.a.), w tym również tych, które winny być wydane w toku postępowania jurysdykcyjnego. Nie wszystkie jednak zaniechania organu w wydaniu postanowienia dają podstawę do samoistnego ich zaskarżenia (szerzej: R. Suwaj "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", wyd. z 2014 r., s. 175 i nast.). W ocenie Sądu, nawet przyjmując, że pkt 1 pisma z dnia [...] grudnia 2021 r. dotyczył żądania zawieszenia przez organ II instancji postępowania administracyjnego, to brak jego rozpoznania w procesowej formie, nie mógł stanowić podstawy do wniesienia skargi na bezczynność organu. Istotą kwestionowania bezczynności w ramach przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bowiem doprowadzenie do załatwienia sprawy, czyli zakończenia postępowania. Żądanie zawieszenia postępowania nie zmierza do załatwienie sprawy, przeciwnie - do wstrzymania jego toku. Z tego względu brak uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania oraz brak wydania postanowienia w tym zakresie, może być kwestionowany jedynie wraz z zaskarżeniem decyzji (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 214/19). Odmienna ocena dotyczyłaby sytuacji bezczynności organu w podjęciu zawieszonego postępowania. Wówczas zaniechanie organu w rozpoznaniu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania tamowało by rozpoczęcie jego dalszego biegu. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że będące przedmiotem pisma skarżących z dnia [...] grudnia 2021 r. wnioski nie mogły stanowić podstawy do wniesienia skargi na bezczynność, bowiem jak wskazano wyżej, część z nich miała podłoże skargowe - niepodlegające kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2692/11), pozostałe zaś nie mogły stanowić podstawy do kwestionowania bezczynności organu w trybie przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., lecz wyłącznie w ramach środka zaskarżenia orzeczenia kończącego sprawę. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę. W przedmiocie zwrotu wpisu orzeczono stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.