II SAB/Sz 81/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2013r. sprawy ze skargi Spółka A. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania decyzji, II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta, IV. zasądza od Gminy Miasto na rzecz Spółki A. [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...], złożonym w organie w dniu [...], Spółka A., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nierozpatrzeniu jej wniosku z dnia [...] o wydanie decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W skardze Spółka wniosła: 1) o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie z jednoczesnym stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) o wymierzenie organowi grzywny, 3) o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentując zasadność skargi skarżąca wskazała, że pomimo rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] nakazującego Prezydentowi Miasta wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania postanowienia, organ I instancji do dnia wniesienia skargi nie załatwił sprawy. Jedyną reakcją na powyższe postanowienie Wojewody stanowiło pismo z dnia [...], w którym zobowiązany organ poinformował o wysokości opłaty za przekształcenie, ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B.M., jednocześnie zwracając się o przedłożenie dokumentów i informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis oraz informacji niezbędnych do wystąpienia o notyfikację. Dalej skarżąca wskazała, że z uwagi na zgłoszone względem operatu szacunkowego zarzuty, zakwestionowała przyjętą na jego podstawie wysokość opłaty, zaś na potwierdzenie swojego stanowiska co do zawyżenia wartości nieruchomości przedłożyła operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego L.P. Skarżąca poinformowała również organ, że w oświadczeniu z dnia [...] podała, iż nie jest zainteresowana żadną z form pomocy publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie, zaś w końcowej części pisma o umorzenie postępowania sądowego. Organ po opisaniu szczegółowo przebiegu postępowania wskazał, że decyzją z dnia [...] odmówił Spółce A. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Prezydent Miasta podniósł, że opóźnienie w rozpoznaniu sprawy powstało z przyczyn niezależnych od organu, gdyż było spowodowane koniecznością przeprowadzenia odpowiednich czynności postępowania wyjaśniającego. Nadto wskazał, że strona odmówiła uzupełnienia wniosku o dokumenty niezbędne do prowadzenia i zakończenia postępowania, a od kwietnia bieżącego roku kierowana korespondencja nie była przez nią podejmowana. W toku postępowania administracyjnego strona była informowana o terminie załatwienia sprawy i przyczynach przesunięcia terminu. Od momentu wpływu wniosku o przekształcenie podejmowano niezbędne czynności, mające na celu pozytywne załatwienie sprawy. Z uwagi na pismo Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] w którym wskazano, że w każdym przypadku przekazania na własność nieruchomości publicznych może wystąpić korzyść finansowa dla przedsiębiorcy powodująca konieczność zastosowania przepisów o pomocy publicznej, wezwano stronę do przedstawienia wniosku o udzielenie pomocy wraz z odpowiednimi dokumentami, czego strona nie wykonała. W opinii organu, wydanie decyzji w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czyni postępowanie ze skargi Spółki na bezczynność bezprzedmiotowym, a zarzut bezczynności bezzasadnym. W dniu [...] wpłynęło do Sądu pismo, w którym skarżąca uznała stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę za błędne podkreślając, że przebieg postępowania administracyjnego ewidentnie wskazuje na bezczynność organu i rażące naruszenie przepisów art. 35 § 3, art. 36 i art. 37 § 2 w zw. z art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. O kwalifikowanym naruszeniu przepisów świadczy przekroczenie przez organ maksymalnego miesięcznego terminu przewidzianego na załatwienie sprawy oraz terminu wyznaczonego przez Wojewodę w postanowieniu z dnia [...]. Organ rozpoznawał sprawę przez okres 18 miesięcy, chociaż sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nie należą do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, a jedynie wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W ciągu tych 18 miesięcy organ wielokrotnie wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, nie respektując wynikającej z przepisów prawa zasady, że dodatkowe terminy nie mogą być dłuższe od terminów maksymalnych przewidzianych w art. 35 § 3 K.p.a. Poza tym organ zawiadamiając o wyznaczeniu kolejnych nowych terminów uchylał się od wskazania konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy. Według skarżącej, faktycznym powodem przedłużającego się postępowania było oczekiwanie na podjęcie przez Radę Miasta uchwały w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego z prawo własności, a następnie podjęcie działań mających na celu podważenie postanowienia organu wyższego stopnia uchylającego postanowienie Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania do czasu rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny. Poza tym opóźnienie spowodowało stosowanie przez organ niedopuszczalnej procedury o udzielenie pomocy publicznej. Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, z uwagi na to, że decyzja została już wydana. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi oświadczając, że wydanie decyzji po 4 miesiącach od wydania postanowienia przez Wojewodę, zobowiązującego organ I instancji do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca, spowodowane było przeświadczeniem, że decyzja powinna być zgodna z prawem, co uzależnione było od wypowiedzenia się strony w kwestii pomocy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa bądź pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2). Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny z momentu orzekania. W konsekwencji podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. Przy czym Sąd podziela pogląd zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, że wydanie przez organ decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (postanowienie dostępne w Lex nr 54517). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, na dzień wniesienia skargi przez Spółkę A., tj. w dniu [...], Prezydent Miasta pozostawał w stanie bezczynności wobec załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] zawierającego żądanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Przedmiotowy wniosek został rozpoznany przez Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] nr [...], w której odmówiono wnioskowanego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzję doręczono Spółce w dniu [...], co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym organ, po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, załatwił sprawę w przedmiocie, której zaskarżona została bezczynność, tak więc z tej przyczyny postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącej cofnął wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, z uwagi na to, że decyzja została już wydana. W myśl art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Mając na uwadze opisane na wstępie rozważań okoliczności, Sąd uznał cofnięcie skargi, we wskazanym przez pełnomocnika zakresie, za zgodne z prawem, a zatem dopuszczalne. Ustosunkowując się do kolejnych wniosków skargi wskazać należy, że z okoliczności faktycznych i prawnych nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak słusznie wskazano w skardze i czego nie neguje organ, załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] nastąpiło niewątpliwie po terminie wskazanym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", jak i po terminie podanym w postanowieniu Wojewody z dnia [...]. Jednakże – co należy podkreślić - dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. Przy ocenie, czy naruszenie prawa miało charakter rażący należy uwzględniać nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale także i wynikające z okoliczności sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 52/12, wyrok dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej Spółki nie pozostawał bierny, lecz podejmował szereg czynności mających na celu załatwienie sprawy, przy czym nie zawsze trafnych, o czym świadczy na przykład uchylenie przez organ wyższego stopnia postanowienia Prezydenta Miasta o zawieszeniu postępowania. Natomiast opóźnienie w załatwieniu sprawy zostało spowodowane: po pierwsze - wątpliwościami organu co do pewności prawa powstałymi na skutek pytania prawnego skierowanego przez Radę Miasta do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 1 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 4 i ust. 9 i ust. 13 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. z 2012 r., poz. 83), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy i gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1110), a po drugie - wprowadzeniem trybu postępowania właściwego dla przyznania pomocy publicznej z uwagi na pismo z Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] nr [...] wskazujące, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi pomoc publiczną. Na tok postępowania wpływ miał również spór powstały między skarżącym a organem co do słuszności zawieszenia postępowania z powodu na zadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz co do słuszności pozostawienia wniosku o przekształcenie bez rozpoznania jak i okoliczność zgłoszenia zarzutów przez stronę co do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego w celu ustalenia opłaty za wnioskowane przekształcenie. Z uwagi na powyższe nie sposób dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego przedłużania postępowania. Zauważyć należy, że regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogą powodować wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro istotą rażącego naruszenia prawa jest, pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Z tych też względów nie sposób uznać, aby zwłoka w załatwieniu sprawy wynikająca z przeświadczenia organu co do zasadności zawieszenia postępowania jak i przeświadczenia, że wydanie decyzji uzależnione jest od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w zakresie pomocy publicznej, stanowiła rażące naruszenie prawa zwłaszcza, że powyższe kwestie w przedmiotowej sprawie były sporne, skoro czynności organu podejmowane zgodnie z tym przeświadczeniem były kwestionowane przez stronę zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze. Mając powyższe rozważania na uwadze, za nieuzasadniony uznano wniosek skarżącej o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lecz także i wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Sądu, nie można karać organu za to, że przekraczając terminy rozpoznania sprawy wskazane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego jak i przez organ wyższego stopnia, podejmował czynności dążące do ustalenia stanu prawnego i faktycznego, które w konsekwencji skutkowały wydaniem decyzji. W tym stanie rzeczy orzeczono w pkt I wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta do wydania decyzji. Stwierdzenie w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wydano stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie powołanej ustawy. Wniosek o wymierzenie grzywny oddalono w pkt III na podstawie art. 149 § 2 ustawy, zaś w przedmiocie kosztów orzeczono w pkt IV zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.