II SAB/Sz 86/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania punktu 2 wniosku J. P. z dnia 10 maja 2018 r., 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasadza do Wójta Gminy na rzecz skarżącej J. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sadowego. 10 maja 2018 r. J. P. wystąpiła za pośrednictwem poczty e-mail ([...]) na adres skrzynki e-mail urzędu ([...]) o udostępnienie: 1. Kopii protokołu z obrad Komisji konkursowej, podejmującej rozstrzygnięcie w sprawie wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Publicznych w [...] w 2015 r. 2. Zestawienia kwot brutto, jakie zostały poniesione na skutek zwolnienia z pracy nauczycielek Zespołu Szkół Publicznych w [...]: M. S., E. S., A. W., K. K. i E. K., z podziałem na poszczególne rodzaje wydatków takich jak: a) koszty odpraw z tytułu rozwiązania umowy o pracę (ogółem) b) wysokość wypłaconych odszkodowań (ogółem) c) kwota ugody z K. K. d) koszty sądowe (suma za wszystkie sprawy sądowe) e) koszty obsługi prawnej gminy (we wszystkich sprawach ogółem) f) koszty zastępstwa procesowego. Pismem z 22 maja 2018 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Zgodnie z żądaniem przesłano kopię protokołu obrad komisji konkursowej. W pozostałym zakresie organ podał jedynie kwoty kosztów postępowań sądowych w oświacie za lata 2015-2018, ponadto przekazał informację o kwocie kar i odszkodowań w 2018 r. na rzecz osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Strona złożyła do Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust 1 Konstytucji RP, art. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudzielenie informacji publicznej mimo ciążącego na organie obowiązku jej udostępnienia w zakresie punktu 2 wniosku.. Strona wniosła o: zobowiązanie organu do udostępnienia żądanych informacji w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, w sposób wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej (tj. pocztą elektroniczną); stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że udostępnił informację w zakresie dopuszczalnym przepisami art. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r. poz.922 oraz z 2018 r. poz. 138 i 723). Uwzględnił przy tym dostępne w Urzędzie Gminy K. dane zbiorczej sprawozdawczości budżetowej w ramach sprawozdań jednostkowych "[...] - Sprawozdania z wykonania planu wydatków budżetowych", pogrupowanych według klasyfikacji budżetowej. Wniosek strony, w ocenie organu, w drugiej jego części spełniał przesłanki wniosku o informację publiczną przetworzoną, a wnioskodawczyni nie wykazała, że spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 14 u.d.i.p.). Urząd Gminy udzielił informacji w dostępnym przez siebie zakresie. Natomiast nie ma obowiązku udostępniania informacji znajdującej się w posiadaniu innego podmiotu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego - jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa, wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu: - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych; - ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. (ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa); - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 1, 2 i 2a u.d.i.p.). Ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby jej udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wskazać w tym miejscu należy, że załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie informacji publicznej może nastąpić w następujących formach, a mianowicie: 1) poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2) poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3) przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4) poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Stwierdzenie braku podjęcia przez podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej któregokolwiek z wyżej wskazanych działań zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy przy tym nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 marca 2016 r. II SAB/Sz 9/16 - wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że dane, o które wnioskuje strona stanowią informację publiczną, a zatem organ administracji publicznej zobowiązany był do jej udzielenia w granicach przepisów o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Informacją publiczną jest więc każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r. II SA 1956/02). Co istotne, NSA w wyroku z 9 października 2014 r. I OSK 546/14 wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany nie udostępnił informacji publicznej w ustawowym terminie, ani też nie wydał decyzji odmownej, co czyni zasadnym zarzut skargi odnośnie pozostawania organu w bezczynności. Lakoniczne stwierdzenia organu znajdujące się w piśmie z 22 maja 2018r. nie stanowią bowiem załatwienia sprawy w żadnej z opisanych wyżej form wynikających z przepisów u.d.i.p. Organ nie może bowiem ograniczyć się do zdawkowego stwierdzenia, że "zakres informacji w pkt 2 zapytania wykracza poza dopuszczalny obszar określony przepisami art. 1 3 i 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku o ochronie danych osobowych", czy też do zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska, że zakres sporządzonych informacji o pobranych odprawach, ale tez innych danych dotyczących prywatnych finansów wymienionych osób mógł naruszać ich dobra osobiste. Takie, dodatkowo szczegółowo uzasadnione stanowisko organu, może stanowić co najwyżej przyczynę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ winien przy tym rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p., biorąc jednocześnie pod uwagę istniejące orzecznictwo, zgodnie z którym informacja o zatrudnieniu nauczyciela stanowi informację publiczną, a więc stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjąć należy, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną – jest on osobą zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, która nie wykonuje czynności usługowych, lecz zadania publiczne. Z pewnością nauczyciel uczący w szkole publicznej, czy przedszkolu publicznym i realizujący podstawowy cel szkolnictwa publicznego wynikający z Konstytucji RP i ustawy o systemie oświaty pełni zadania funkcjonariusza publicznego (zob. np. wyrok NSA z . (zob. np. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1108/14, wyrok WSA w Poznaniu z 21 kwietnia 2016 r. II SA/Po 158/16). Równocześnie Sąd wskazuje, że zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza, iż informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż podlega ona udostępnieniu osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (por. wyrok NSA z 31 lipca 2013 r. I OSK 742/13). Wobec braku definicji ustawowych, dokonano w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informację publiczną przetworzoną stanowi natomiast informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostych, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste informacją przetworzoną. Tym samym informacja przetworzona to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje - to jest nie posiada gotowej informacji podlegającej żądaniu - w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagających samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych, już znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2018 r. II SA/Gd 209/18). Przy informacji przetworzonej możemy w zasadzie mieć do czynienia z dwoma odmiennymi sytuacjami. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Odmiennie kształtują się czynności podmiotu zobowiązanego, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w jego posiadaniu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych może mieć charakter informacji przetworzonej. Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie – możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1. (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska; Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 2016). Z przepisów u.d.i.p. wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi w przypadku wydania decyzji odmownej, wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r. II SAB 12/18). Nie negując zasadniczo podnoszonej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu w zakresie zakwalifikowania żądania strony w drugiej jego części jako wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, ponownie wypada stwierdzić, że załatwienie żądania objętego wnioskiem powinno nastąpić na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.d.i.p., czyli w formie czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji (art. 10 i 13 u.d.i.p.) w sposób określony we wniosku skarżącej, jako że formę i sposób jej udostępnienia wyznacza zakres żądania wnioskodawcy (art.14 ust. 1 u.d.i.p.). Uznając zaś, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter przetworzony, organ informuje o tym wnioskodawcę, aby umożliwić mu wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. W przypadku zaś uznania, że taki interes nie zachodzi, wydaje się decyzję odmowną z wykazaniem, iż udzielenie informacji przetworzonej w żądanym zakresie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W okolicznościach faktycznych sprawy sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie sądu organ nie zignorował wniosku strony, natomiast udzielił na niego odpowiedzi w nieodpowiedni pod względem formalnym sposób. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. kwestia wymierzenia grzywny organowi pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę jej okoliczności, sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia takiej grzywny. W ponownie prowadzonym postepowaniu organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.). Wniosek strony w zakresie, w którym stwierdzono bezczynność organu, winien zostać rozpatrzony w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. liczonym od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Uznanie przez organ, że informacje, których uprawniony żąda, wymagają ochrony, względnie przetworzenia, nie usprawiedliwia "milczenia" tegoż organu. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega bowiem załatwieniu albo poprzez udostępnienie informacji albo poprzez odmowę w formie decyzji (względnie umorzenie postępowania). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, względnie nie znajduje się ona w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.