II SAB/Sz 87/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku S. R. z dnia [...] r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej S. R. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 28 marca 2018 r. S. reprezentowane przez W. M.-P. wniosło o udostępnienie na stronie BIP kalendarza odbytych przez Wójta Gminy spotkań jako sprawozdanie z pełnionych obowiązków wraz z tematyką spotkania, terminem oraz uczestnikami spotkania. Pismem z 9 kwietnia 2018 r. organ poinformował stronę, że kalendarz spotkań wójta jest dokumentem wewnętrznym, który nie stanowi informacji publicznej, a przez to nie podlega udostępnieniu, w związku z czym odmawia udostępnienia informacji w tym zakresie. Na potwierdzenie swojego stanowiska wójt przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego P 25/12 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Strona złożyła do Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 61 ust 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") poprzez nieudzielenie informacji publicznej mimo ciążącego na organie obowiązku jej udostępnienia w ustawowo określonym terminie. Strona wniosła o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 27 marca 2018 r. i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a brak jej udostępnienia powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że odpowiedzi udzielono wnioskodawcy 9 kwietnia 2018 r. i przesłano drogą pocztową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności organów administracji sprawowana przez sądy w zakresie zgodności z prawem obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej wart. 154 § 6 (§ 2). Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego - jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa, wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 zwrotu "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres podmiotowy stosowania ustawy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. P 25/12 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1435), w którym stwierdzono, iż w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i pojęcie sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zatem szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 8/13 - wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. U.d.i.p. w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby jej udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Wskazać w tym miejscu należy, że załatwienie sprawy z wniosku o udzielenie informacji publicznej może nastąpić w następujących formach, a mianowicie: 1) poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2) poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3) przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4) poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Stwierdzenie braku podjęcia przez podmiot będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej któregokolwiek z wyżej wskazanych działań zgodnych z przepisami u.d.i.p. i podjętych w jej granicach, uzasadnia skuteczność zarzutu bezczynności podmiotu zobowiązanego. O bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy przy tym nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 marca 2016 r. II SAB/Sz 9/16). Co istotne, NSA w wyroku z 9 października 2014 r. I OSK 546/14 wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz czy taką informacją jest przedstawione we wniosku skarżącej żądanie. Odpowiedź na pierwsze z postawionych pytań nie budzi kontrowersji i nie jest przedmiotem sporu w sprawie. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jasno wynika, iż adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie. Oceniając natomiast wniosek strony pod względem przedmiotowym, sąd doszedł do przekonania, że organ, udzielając odpowiedzi "zwykłym" pismem z 9 kwietnia 2018 r., za bardzo skupił się na użytym przez stronę sformułowaniu "kalendarz", natomiast za mało uwagi poświęcił drugiej części wniosku: "jako sprawozdania z pełnionych obowiązków wraz z tematyką spotkania, terminem oraz osobami, które brały udział w spotkaniu". W opinii sądu intencją strony nie było zatem koniecznie udostępnienie kalendarza, w rozumieniu do którego odwoływał się organ, a więc w sensie dokumentu o charakterze wewnętrznym, rozumianym jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (zob. przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. P 25/12). Umieszczenie w tak rozumianym kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji (zob. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r. I OSK 1083/15; wypada jednak przywołać również wyrok NSA z 17 marca 2017 r. I OSK 1332/15, w którym stwierdzono, że informacja publiczna nie ogranicza się tylko do dostępności dokumentu urzędowego, a zatem udostępnienie terminarza powinno być przeanalizowane także w tym w zakresie, w jakim może stanowić informację publiczną niebędącą dokumentem urzędowym). Strona natomiast niewątpliwie do takiej właśnie sfery faktów się odwoływała, upominając się o poinformowanie o odbytych przez Wójta w ramach pełnionych obowiązków spotkaniach. Wniosek dotyczył spotkań odbytych, a nie przewidywanych. Zasadnym więc było potraktowanie żądania strony jako wniosku o udzielenie informacji o każdym odbytym spotkaniu Wójta poprzez podanie daty spotkania, jego tematyki oraz informacji, kto w tym spotkaniu brał udział. Taka interpretacja wniosku strony wynika według sądu również z wniesionej skargi, w której strona odnosi się nie tyle do "kalendarza", co do prawa do informacji o działalności organów. W ocenie sądu tak rozumiana informacja z pewnością może posiadać walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania Wójta Gminy. Nie ulega wątpliwości, iż informacje dotyczące podmiotów, z jakim w ramach pełnionych obowiązków spotyka się organ, realizując swoje ustawowe zadania, stanowią informację o sprawach publicznych. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany nie udostępnił informacji publicznej w ustawowym terminie, ani też nie wydał decyzji odmownej, co czyni zasadnym zarzut skargi odnośnie pozostawania organu w bezczynności. W okolicznościach faktycznych sprawy sąd nie znalazł natomiast podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zobowiązany organ nie zignorował bowiem wniosku strony, ale udzielił na niego odpowiedzi w nieodpowiedni pod względem formalnym sposób, co wynikało z błędnej oceny wniosku w zakresie przedmiotowym. W ponownie prowadzonym postepowaniu organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu (art. 153 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.