II SAB/Sz 92/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza N. do rozpoznania punktów [...] wniosku J. O. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku, w pozostałym zakresie oddala skargę, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, IV. zasądza od Burmistrza N. na rzecz skarżącego J. O. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. J. O. zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej (w nawiązaniu do wcześniejszych odpowiedzi Urzędu Miasta z dnia [...] r., z dnia [...] r.) w następującym zakresie: 1/ czy Spółka celowa podjęła już działania zmierzające do realizacji obowiązku z odbiorcami usług, przewidzianego w § 9 pkt 3 umowy partnerstwa publiczno-prywatnego (a przejętego na mocy § 1 ust. 1 Porozumienia dodatkowego), które powinna zrealizować w tzw. okresie przygotowawczym? 2/ w przypadku odpowiedzi "tak", na pytanie z pkt 1, skarżący zwrócił się o informację, z iloma odbiorcami usług z wyjątkiem Gminy N. oraz podległych jej jednostek organizacyjnych zostały zawarte takie umowy przez Spółkę celową, 3/ w przypadku odpowiedzi "nie" na pytanie z pkt 1, skarżący zwrócił się o wskazanie, czy nie jest to rażące naruszenie złamanie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, 4/ w przypadku odpowiedzi "nie" na pytanie z pkt 3, skarżący zwrócił się o wskazanie z jakich przyczyn nie jest to złamanie umowy (przedłużenie tzw. okresu przejściowego, uznanie umowy za niewiążącą dla stron). W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. wskazał, że informacje, o których mowa we wniosku J. O. nie są informacjami publicznymi. Pismem z dnia 7 lipca 2015 r. J. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany do chwili obecnej pomimo upływu blisko 8 miesięcy, a jedynym potwierdzeniem jego wpływu był mail ze strony Urzędu Miejskiego z dnia [...] r., w którym wskazano, że informacje te nie stanowiły informacji publicznej. Organ nie uzasadnił przy tym swojego stanowiska. W ocenie skarżącego jego skarga znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądowego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., skarżący podniósł, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy odpowiednich czynności tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. J. O. wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z [...] r. w terminie 14 dni od przekazania akt sprawy organowi, a nadto o stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że bezczynność Burmistrza nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 cytowanej ustawy – grzywny w wysokości przewidzianej w art. 154 § 6 tej ustawy a także o zasądzenie od organu, który dopuścił się bezczynności, kosztów niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując, że udzielił już odpowiedzi na wniosek skarżącego, który wpłynął w dniu [...] r. Uznając, że wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznych, Burmistrz wystosował odpowiedź stwierdzającą ten fakt. W związku z powyższym nie można organowi zobowiązanemu do udzielania informacji publicznej zarzucić, że pozostaje w bezczynności. Z faktu niezadowolenia z treści uzyskanej odpowiedzi przez skarżącego absolutnie nie można wywieść, że organ - Burmistrz pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił Burmistrzowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 18 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten dotyczył informacji odnośnie realizacji obowiązku zawierania umów z podmiotami, o których mowa w art. 2 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wynikającego z umowy partnerstwa publiczno-prywatnego zawartej przez Gminę N. z niemiecką firmą W. a przejętego na mocy Porozumienia dodatkowego z dnia 6 czerwca 2014 r. przez tzw. spółkę celową – [...] Sądowa kontrola w tym zakresie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014, poz. 782 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiot, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powinien udostępnić tę informację w formie czynności materialnotechnicznej (art. 10 ustawy), albo odmówić jej udostępnienia decyzją (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 ww. ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Zgodnie z treścią art. 13 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy). Z bezczynnością mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności. Bez znaczenia pozostaje przy tym z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego przepisu Burmistrz bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc natomiast do analizy charakteru żądanej we wniosku informacji, należy odwołać się do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydująca jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751). Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II SAB/Lu 19/06 (LEX Nr 236231), WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. IV SA/Wa 221/04 (LEX Nr 146742) oraz postanowieniu WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2008 r., sygn. II SAB/Bk 36/08 (LEX Nr 146742). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (lit. c) oraz o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych. Oczywiste jest w tej sytuacji, że podatnicy i opinia publiczna mają ogólne prawo do informacji o wykorzystaniu wydatków publicznych i interesie polegającym na potrzebie zapewnienia optymalnego wykorzystania funduszy publicznych. Skoro zatem wskazywana przez skarżącego umowa jak również porozumienie z dnia 6 czerwca 2014 r. dotyczą świadczenia (przez podmiot wymieniony w porozumieniu) usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy z wykorzystaniem infrastruktury i urządzeń (w tym sieci kanalizacyjnej i wodociągowej) należącej do Gminy, zatem informacja jakiej domaga się J. O. w pkt 1 i 2 wniosku – dotycząca tejże umowy bez wątpienia jest informacją publiczną. Dotyczy bowiem sposobu dysponowania środkami publicznymi, natomiast Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. A zatem, skoro żądana w pkt 1 i 2 wniosku J. O. z dnia [...] r. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to prawidłowe jego załatwienie wymagało od Burmistrza bądź ich udostępnienia w żądanej formie, bądź wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia. Tylko te czynności bowiem uwalniałyby organ od zarzutu bezczynności w sprawie. W przedmiotowej sprawie Burmistrz wskazuje, że pismem z dnia 2 grudnia 2014 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższy wniosek. Zważywszy jednak na treść wspomnianego pisma, w którym poinformowano skarżącego jedynie, że informacje wymienione w jego wniosku nie są informacjami publicznymi (bez jakiegokolwiek uzasadnienia takiego stanowiska) należy uznać, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że organ udzielił skarżącemu żądanej w pkt 1 i 2 wniosku z dnia 18 listopada 2014 r. informacji publicznej i nie pozostaje w bezczynności. Przyjąć należy, że skarżącemu nie udostępniono żądanej informacji, ani też nie odmówiono jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Sąd uznał jednocześnie, że powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż podmiot obowiązany w terminie o jakim mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraził swoje stanowisko, a jedynie błędnie interpretując przepisy dotyczące udostępnienia informacji publicznych, uznał że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Z tych względów sąd orzekł, jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1, zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze, że nie znajduje potwierdzenia w tej sprawie stan kwalifikowanego naruszenia prawa wynikający z bezczynności organu, sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o czym orzekł, jak w pkt III wyroku, na podstawie art. 149 § 2 cytowanej ustawy. Natomiast mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące informacji publicznej, Sąd uznał że nie wszystkie informacje żądane przez skarżącego stanowią informację publiczną. Nie są bowiem takimi informacjami zagadnienia o charakterze ocennym, nie wynikające wprost z posiadanych przez organ dokumentów. Takimi informacjami są te, które dotyczą punktów 3 i 4 wniosku "w przypadku odpowiedzi "nie" na pytanie pkt 1, czy nie jest to rażące złamanie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym"? oraz "w przypadku odpowiedzi "nie" na pytanie z pkt 3 – z jakich przyczyn nie jest to złamanie umowy". W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpatrzenia pkt 1 i 2 wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd w oparciu o przepis art. 151 tej ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. odnośnie punktów 3 i 4 wniosku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 cytowanej ustawy.