II SAB/Sz 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi B. A. , A. K. , R. K., M. B. oraz K. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania I. odrzuca skargi R. K. oraz K. P. II. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania B. A. , A. K. , R. K. , M. B. oraz K. P. z dnia [..] r., w terminie 30 dni od zwrotu akt postępowania wraz z prawomocnym wyrokiem, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących B. A. , A. K. oraz M. B. kwotę po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy, decyzją z dnia [...] r., wydaną na wniosek E. i A. K. oraz M. i S. M. , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie dwustanowiskowego warsztatu diagnostyki pojazdowej wraz zapleczem usługowo-mieszkalnym na terenie działki nr [...] położonej w G. , obręb geodezyjny nr [...] . W dniu 23 stycznia 2015 r. B. A. , A. K. , R. K. , M. B. oraz K. P. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji a organ I instancji, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 132 K.p.a., przekazał to odwołanie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sprawa wpłynęła do Kolegium w dniu 4 lutego 2015 r. i została zarejestrowana pod nr [...] Pismem z dnia 17 lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że wniesione odwołanie dotyczy wspólnoty mieszkaniowej w rozumieniu przepisów ustawy o własności lokali, wezwało skarżących "do uzupełnienia złożonego odwołania poprzez jego podpisanie lub przesłanie podpisanej kopii". Jednocześnie SKO poinformowało skarżących, że wspólnotę reprezentuje jej zarząd dlatego też odwołanie dla swojej skuteczności powinno zostać podpisane przez zarząd. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 25 marca 2015 r. poinformowali, iż użyta przez nich w odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy nazwa wspólnota mieszkaniowa została użyta potocznie, a nie w znaczeniu formalno-prawnym. Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało skarżących, że złożone przez wspólnotę odwołanie pozostawiło bez rozpoznania. Wobec nierozpoznania wniesionego przez uczestników postępowania administracyjnego odwołania pismem z dnia 29 maja 2015 r. wezwali oni Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie ich odwołania. W dniu 3 lipca 2015 r. B. A., A. K., R. K., M. B. oraz K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniesionego przez nich odwołania od decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] r. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że odwołanie z dnia 22 stycznia 2015 r. należało potraktować jako niezależne od siebie odwołania 4 osób, wniesione w jednym piśmie. Faktycznie bowiem nieruchomość skarżących składa się z 6 wyodrębnionych lokali, co oznacza, że do zarządu nieruchomością wspólną stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przepisy ustawy o własności lokali. Jednocześnie skarżący poinformowali SKO, iż do zarządzania nieruchomością nie został powołany zarząd, ani zarządca. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, odwołanie wniesione przez B. A., A. K., R. K. oraz M. B. nie zawierało jakichkolwiek braków formalnych - zostało przez ww. osoby podpisane. Jeśli SKO uważało, że odwołanie to należało potraktować również jako piąte odwołanie K. P. to powinno prawidłowo wezwać do uzupełnienia podpisu K. P., tymczasem SKO pismem z dnia 17 lutego 2015 r. wezwało do uzupełnieni w nieznany sposób wszystkich odwołujących (nie wskazano bowiem czyjego podpisu brakuje), a poza tym SKO wprowadziło w błąd skarżących żądając podpisu od zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Skarżący uznając, że w przypadku ich nieruchomości nie został powołany zarząd ani zarządca, poinformowali o tym SKO. Nadto skarżący podnieśli, że gdyby SKO uznało, iż wszyscy właściciele lokali musieliby się podpisać pod odwołaniem, to powinno wezwać do uzupełnienia podpisu przez właścicielkę szóstego lokalu znajdującego się w przedmiotowej nieruchomości. Oczywiście byłoby to bezpodstawne, gdyż czynność odwołania się od decyzji Burmistrza nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd w rozumieniu Kodeks cywilnego, do której należałoby stosować zasadę jednomyślności współwłaścicieli. Poza tym prawo do wniesienia odwołania przysługuje każdemu z właścicieli sąsiednich lokali, jako właścicieli tych lokali a nie jako współwłaścicieli części wspólnych budynku sąsiadującego z nieruchomością której dotyczy decyzja Burmistrza W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. pozostawiło bez rozpoznania odwołanie złożone przez W. od decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie warsztatu diagnostyki pojazdowej w G. działka nr [...] obręb nr[...] . Powodem pozostawienia odwołania bez rozpoznania był brak formalny pisma, polegający na jego niepodpisaniu. Kolegium wskazało, że jak podali skarżący istnienie wspólnoty było zwyczajowe i faktycznie takowa nie została powołana, zaś poszczególni mieszkańcy mogli działać osobiście jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Okoliczność ta nie była znana organowi odwoławczemu w chwili formułowania pisma w trybie art. 64 K.p.a., a skutki niewłaściwego formułowania pism procesowych obciążają strony postępowania nie zaś organ. W tych warunkach skoro odwołanie bez podpisu złożyła W. uzupełnienie pisma powinno polegać na jego podpisaniu przez uprawniony organ tej wspólnoty, tj. jej zarząd. Podpisy B. A., A. K., R. K., M. B. złożone na odwołaniu wspólnoty dotyczyły odwołania w części "do wiadomości" i wcale nie wskazywały, że osoby te działają za wspólnotę lub obok niej jako strony postępowania. Z treści tego pisma wynikało natomiast bezsprzecznie, że wspólnota mieszkaniowa przekazała treść odwołania do wiadomości tym osobom, a osoby te swoim podpisem okoliczność tą potwierdziły. Nie jest zatem istotny brak podpisu K. P. na złożonym za wspólnotę odwołaniu, ale fakt że wyżej wymieniona jak i pozostałe cztery inne osoby nie stanowiły zarządu wspólnoty bo takowa nie istnieje, czego osoby te miały świadomość. Nie można zatem składać pism w profesjonalnym obrocie prawnym za wspólnotę wiedząc, że nie została ona powołana, obarczając konsekwencjami własnych błędów organ odwoławczy. Reasumując Kolegium stwierdziło, że nie było przeszkód, aby w zakreślonym terminie strony skarżące podpisały złożone uprzednio odwołanie lub takowe przesłały do organu odwoławczego zgodnie z treścią przesłanego wezwania i dodatkowo w odrębnym piśmie wyjaśniły, że w tym budynku nie istnieje wspólnota mieszkaniowa. Wezwanie w tym względzie było obiektywnie zrozumiałe i logiczne. Tego jednak nie uczyniono. Przedmiotowe uzupełnienie odwołania należałoby w istocie potraktować jako nowe odwołanie złożone po terminie, nie mniej skoro zostało ono wniesione w trybie wezwania na podst. art 64 K.p.a., w takim też trybie zostało ono poddane ocenie organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nadto zgodnie z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.". Stosownie bowiem do art. 37 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania nie przewidują organu wyższego stopnia nad Samorządowym Kolegium Odwoławczym wobec tego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego - zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. Odnosząc przytoczone powyżej przepisy do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga jest dopuszczalna, a nadto skarżący wyczerpali wymogi formalne wniesienia skargi na bezczynność organu albowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność organu odwoławczego, wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismem z dnia 29 maja 2015 r., z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należało uznać jej zasadność. W kontrolowanej sprawie nie zaszła bowiem żadna przesłanka uzasadniająca zastosowanie przepisu 64 § 2 K.p.a. i pozostawienie wniesionego przez skarżących odwołania od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 13 stycznia 2014 r. bez rozpoznania. Rzeczony przepis stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Według Kolegium odwołanie wniesione przez skarżących nie zostało podpisane i mimo wezwania ten brak formalny nie został przez skarżących usunięty, co skutkowało pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Ze stanowiskiem Kolegium nie sposób się zgodzić. Wskazać należy, że aby zastosować powyższy przepis konieczne jest prawidłowe wezwanie osób wnoszących podanie do uzupełnienia jego braków formalnych, a wezwania Kolegium z dnia 17 lutego 2015 r. nie można uznać za prawidłowe. Nie widomo dlaczego organ odwoławczy a priori przyjął, że odwołanie wniesione zostało przez członków dużej wspólnoty i wezwał do jego podpisania przez zarząd tej wspólnoty. Treść pisma nie dostarczała podstawy do niepodważalnego przyjęcia takiego założenia. To właśnie tą okoliczność należało wyjaśnić w pierwszej kolejności i odpowiednio do dokonanych ustaleń sformułować wezwanie. Przyjmując błędne założenie Kolegium w rezultacie wezwało skarżących do uzupełnienia nieistniejącego braku formalnego podania, bowiem wezwało do złożenie podpisu przez zarząd wspólnoty, który nigdy nie został powołany. Błędne działanie organu odwoławczego nie zakończyło się na opisanym powyżej wezwaniu. W piśmie z dnia 25 marca 2015 r. skarżący wyjaśnili, że w budynku nr [...] przy ul. [...] wyodrębnionych jest sześć lokali mieszkalnych i nie został powołany zarząd wspólnoty, ani zarządca. W takiej sytuacji niezrozumiałe jest dalsze twierdzenie Kolegium, że odwołanie powinno być podpisane przez zarząd wspólnoty. Skoro taki organ nie istnieje, to nie może podjąć jakichkolwiek czynności. Nadto Kolegium nie wzięło pod uwagę, że w przypadku małej wspólnoty, zgodnie z przepisem art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.), stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 199-209) wynika, iż zarządcami nieruchomości są wszyscy jej współwłaściciele i każdy z nich może samodzielnie występować w postępowaniu administracyjnym. Skoro zatem odwołanie zostało podpisane przez cztery z pięciu osób je wnoszących, to organ odwoławczy mógł jedynie wezwać osobę, która nie złożyła podpisu do jego uzupełnienia. W żadnym natomiast przypadku nie było podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniesionego odwołania. W szczególności podstawy takiej nie mogło stanowić nie złożenie przez skarżących podpisów na odwołaniu bezpośrednio po zakończeniu jego treści, w sposób sugerujący, że przekazane zostało im do wiadomości. Kolegium mając już wiedzę, że odwołanie mogło być wniesione przez poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej powinno dokonać oceny podania z uwzględnieniem tej okoliczności. Za zasadne Sąd uznał również przypomnieć organowi odwoławczemu, znajdującą zastosowanie na każdym etapie postępowania administracyjnego, a więc również w postępowaniu odwoławczym, ogólną zasadę wyrażoną w przepisie art. 9 K.p.a. - zgodnie z którą na organach administracji państwowej ciąży obowiązek (powinność) informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nieznajomość przepisów prawa nie może rodzić ujemnych następstw dla strony (uczestnika postępowania), co nastąpiło w omawianej sprawie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji Burmistrza Gminy z dnia 30 września 2014 r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie rozpoznanie bowiem odwołania skarżących, zdaniem Sądu, nie wynikało z braku podjęcia czynności w odpowiednim czasie, lecz z podjęcia błędnych działań przez organ odwoławczy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących B. A. , A. K. oraz M. B. zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 P.p.s.a., że na koszty te składają się uiszczone wpisy. Natomiast z uwagi na brak opłaconego wpisu sądowego, Sąd odrzucił skargę w stosunku do R. K. oraz K. P. – na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a.