II SO/Sz 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010r. sprawy z wniosku M. T. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu I wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości [...] złotych, II zasądza na rzecz skarżącej M. T. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania M. T., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w obrębie [...] miasta S., przy ul. O., spowodowanego budową przez Miasto S. sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu [...] r. M. T. wniosła na powyższą decyzję, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. (pismo z dnia [...] r. ). W dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej wniósł, na podstawie art.55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, iż w dniu [...] r. została wniesiona skarga do Sądu. Następnie w dniu [...] r. doręczono skarżącej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], którą w trybie autokontroli Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia [...] r. oraz decyzję organu pierwszej instancji. Do dnia złożenia niniejszego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie przesłało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi M. T. wraz z aktami sprawy, pomimo obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ww. ustawy. Odpowiadając na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (pismo z dnia [...] r. ) przesłało akta sprawy wraz ze skargą i wniosło o: - umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie - oddalenie wniosku lub - nie wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu Kolegium poinformowało, iż decyzją z dnia [...] r. nr [...], w trybie art.54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku ze skargą M. T., Kolegium uwzględniło skargę w całości i uchyliło decyzje organów obu instancji. W związku z zastosowaniem autokontroli i uwzględnieniem skargi w całości, zdaniem Kolegium, nie było potrzeby angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności z prawem uchylonych decyzji i dlatego też, nie przekazano skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że do tej pory taka praktyka była przez nie stosowana. Kolegium powołując się na orzecznictwo i doktrynę wskazało, że wypełnienie przez organ obowiązku, o jakim mowa w art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet po upływie terminu przewidzianego w tym przepisie, a przed wydaniem postanowienia kończącego postępowanie wywołane wnioskiem o wymierzenie grzywny, wyłącza możliwość wymierzenia grzywny (postan. NSA z 01.07.2008 r. sygn. akt II GZ 78/08, uchwała NSA z 7.04.2008 r. sygn. akt II FPS 1/08). Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), zwanej dalej "ustawą", skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 ustawy wymaga przekazania sądowi administracyjnemu w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami i z odpowiedzią na skargę. Niezastosowanie się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 wystąpi zarówno w wypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej w terminie czynności wymienionych w tym przepisie, jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Artykuł 54 § 3 ustawy reguluje natomiast instytucję autokontroli. Stosownie bowiem do tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Powszechnie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania. Żaden z przepisów ustawy nie daje jednak organowi administracji publicznej uprawnień do zakończenia postępowania wszczętego wniesioną skargą, a więc organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 - przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. W niniejszej sprawie skarga wraz z aktami postępowania administracyjnego powinna zostać przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do dnia [...] r., przekazana zaś została dopiero w dniu [...] r. (data nadania listu ) już po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny, a więc z naruszeniem terminu określonego w art.54 § 2 ustawy. Zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03.11.2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 (LEX 530144), podjętej w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 ww. ustawy), przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma zastosowania w przypadku, gdy po wniesieniu wniosku o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 powołanej ustawy organ przekazał skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Zdaniem Sądu, skoro z art. 54 § 2. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Tym samym nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 ustawy wyłącznie funkcji dyscyplinującej, co trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK 1024/06). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona zatem wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywistym w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 ustawy, ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. O dyscyplinowaniu do zachowania uchybionego już wcześniej terminu nie może być przecież mowy. Wobec tego przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed posiedzeniem sądu, czy też nie. W obu przypadkach spotyka go represja za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, zaś w drugim już nie. Dlatego sąd, który wymierza grzywnę, mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 ustawy przed posiedzeniem sądu, ale z uchybieniem terminu, wymierza ją wyłącznie za uchybienie terminu. W tym względzie funkcja represyjna art. 55 § 1 ustawy znajduje również uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Choć przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 . Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ustawy pełni funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. W wymiarze indywidualnym ukarany organ będzie chciał uniknąć powtórzenia takiej sytuacji, choćby z uwagi na związane z tym uszczuplenie środków finansowych. Stanowisko powyższe skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 ustawy ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Każdorazowo sąd winien rozważyć, czy ewentualna grzywna spełni swoje funkcje, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, itd. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że istnieją podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Organ przekroczył termin w jakim winien był przekazać skargę do Sądu o 77 dni. Przyczyną, według organu, było to, że dotychczas taka praktyka była stosowana przez organ. Należy dodać, że wniesienie, za pośrednictwem organu, skargi do sądu administracyjnego wszczyna postępowanie sądowe, które może zostać zakończone tylko przez sąd. W ocenie Sądu, organ uznał postępowanie wszczęte skargą za zakończone wydaniem decyzji w trybie autokontroli i w związku z tym nie podjął żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia jak powinien prawidłowo postąpić w przypadku zastosowania art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd uznał, iż zachodzi obawa, że takie postępowanie organu będzie miało miejsce także w przyszłości i dlatego też, na podstawie art.55 § 1 ww. ustawy wymierzył organowi grzywnę w wysokości 50,-zł. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy.