II SO/Sz 6/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku M. N. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. za nieprzekazanie skargi sądowi postanawia: oddalić wniosek. Pismem wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu 13 kwietnia 2017 r. M.N. zwrócił się o nałożenie grzywny na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z powodu przekroczenia terminu na przekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podał, że w dniu 22 grudnia 2016 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. W dniu 31 marca 2017 r., a więc 3 miesiące po wysłaniu skargi do SKO, otrzymał z WSA zawiadomienie o wyznaczeniu terminu rozprawy. W zawiadomieniu znajdowało się pismo SKO do WSA datowane na 30 stycznia 2017 r. Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie na SKO powinna zostać nałożona grzywna, gdyż Organ ten z pełną premedytacją dopuścił się rażącego złamania prawa. Skarga została odebrana przez SKO 27 grudnia 2016 r., co potwierdza załącznik nr [...]. Termin na przekazanie skargi upłynął 27 stycznia 2017 r. Natomiast pismo SKO do WSA, w którym przekazywane są akta sprawy datowane jest na 30 stycznia 2017 r., a więc po terminie. Przekroczenie terminu ze strony Organu nie budzi wątpliwości i nie jest przypadkiem. Kolegium celowo złamało prawo, ponieważ miało na celu wywarcie presji na Sąd, tak, aby skarga została oddalona. Nadto Skarżący wskazał, że w dniu 22 grudnia 2016 r., wysłał do SKO kilka pism. W jednym z nich poinformował, że Kolegium prowadzi postępowanie w sposób nieprawidłowy i jeśli po 3 miesiącach nadal odmawia merytorycznego zbadania decyzji i postanowienia Wójta Gminy, to złoży wniosek do Prokuratury. SKO w odpowiedzi z dnia [...] r. wszczęło z urzędu postępowanie ws. stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy dotyczącego podziału dwóch działek - jednej będącej własnością prywatną i drugiej będącej własnością Gminy. Termin wydania decyzji wyznaczono na [...] r. Kolegium nie chciało przekazać skargi czekając aż rozpatrzy merytorycznie sprawę postanowienia Wójta. Nie otrzymałem tej decyzji, a SKO twierdzi, że ją wysłało. Niemniej jednak Kolegium pismem z [...] r. podało informację, iż postanowieniem z dnia [...] stwierdziło brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności postanowienia Wójta Gminy nr [...]. W ocenie Skarżącego, skoro SKO już stwierdziło, że postanowienie Wójta jest rzekomo wolne od wad kwalifikowanych to również późniejsza decyzja jest od nich wolna. Kolegium chcę wskazać Sądowi, że uwzględnienie skargi będzie bezprzedmiotowe, bowiem i tak decyzja Wójta Gminy nie zawiera wad, ponieważ nie zawiera ich poprzedzające ją postanowienie. Według Skarżącego jest to próba wywarcia na Sądzie presji. Nadto Kolegium wprowadza Sąd w błąd. W swoim piśmie z 30.01.2017 r. dwukrotnie używa stwierdzenia " " określając datę swojej decyzji, zaś decyzję Organ wydał [...], a nie [...]. W związku z powyższymi faktami działanie Kolegium jest celowe i podanie złej daty ma ukryć opóźnienie z jakim skarga została przekazana. Ponadto Skarżący wyjaśnił, że postanowienie o pozytywnym podziale, a później decyzja o zatwierdzeniu tego podziału działki nr [...] (własność publiczna) została sporządzona przez pracownika Gminy, który powinien zostać wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. W postępowaniu ws. podziału działki będącej własnością Gminy Wójt występował w podwójnej roli - zgodnie z art. 96 ust 1. u.g.n. był organem właściwym to wydania postanowienia i decyzji ws. podziału, a na podstawie art. 30 i art. 31 ustawy o samorządzie gminnym zarządza majątkiem Gminy i w jego interesie jako zarządcy leżał podział działki. Kolegium nie mogło orzec o braku wady kwalifikowanej w postanowieniu Wójta przynajmniej z tych powodów. Skarżący podkreślił, że grzywna, którą Sąd ma prawo orzec będzie dla Kolegium sygnałem, że w państwie prawa, prawo powinno być przestrzegane i to przez wszystkich bez wyjątku. Ponadto Kolegium chcąc w przyszłości uniknąć kolejnych kar zacznie przekazywać skargi składane przez obywateli w terminie, co w konsekwencji doprowadzi do szybszego rozpoznawania spraw. Do wniosku Skarżący dołączył potwierdzenie odbioru skargi przez Organ, pismo z 13 marca 2017 r., wniosek o zwrot kosztów sądowych i za przejazd do sądu. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o niewymierzanie grzywny. Zdaniem Kolegium, wniosek M. N. w tym zakresie uznać należy za niezasadny, albowiem skarga do Sądu została przekazana. W niniejszej sprawie nie doszło do przewlekania postępowania sądowoadministracyjnego. Nie miało miejsca zaniechanie przekazania Sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy ani zwłoka w dochowaniu tych czynności. Kierowane wobec SKO przez M. N. zarzuty są bezpodstawne. W dniu [...] r. wpłynęły do Kolegium 2 sprawy z wniosku M.N.: skarga na decyzję Kolegium z dnia [...] (zarejestrowana jako [...]) oraz prośba o zbadanie z urzędu przez Kolegium zgodności z prawem postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] r. opiniującego pozytywnie wstępny projekt, dokonywanego z urzędu podziału nieruchomości w obrębie, Gmina. Mając na uwadze potrzebę przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz akt sprawy do Sądu, już w tym samym dniu, tj. 27 grudnia 2016 r. Kolegium wystąpiło pismem do Wójta Gminy o przekazanie akt sprawy, gdyż akta te zostały zwrócone Organowi I instancji wraz z ostateczną decyzją z dnia [...]. Akta sprawy wpłynęły do Kolegium po 13 dniach, tj. w dniu 9 stycznia 2017 r. Kolegium zaznaczyło dalej, że przeprowadziło już wcześniej postępowanie "nieważnościowe" z wniosku M.N. dot. ww. postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] r. i wydało postanowienie z dnia [...] - odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, II instancja - postanowienie z dnia [...] - utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze potrzebę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zbadania kolejnego wniosku M.N. w dniu 13 stycznia 2017 r., niezwłocznie po wpływie akt z Organu I instancji, wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zbadania z urzędu zgodności z prawem ww. postanowienia Wójta Gminy. Termin wydania decyzji wyznaczono na [...] r. Potrzebna była do tego całość akt sprawy. A zatem zarzut M.N. w tym zakresie jest bezpodstawny, albowiem Kolegium potrzebowało akt sprawy do rozpatrzenia jego wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] r. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem w dniu 27 stycznia 2017 r. postanowienia stwierdzającego brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Wójta Gminy . W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie tego kolejnego wniosku M.N. (w przedmiocie postanowienia opiniującego podział) miało także istotne znaczenie dla sprawy decyzji Kolegium z dnia [...] r. rozstrzygającej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, także w świetle ewentualnego zastosowania tzw. trybu autokontroli i uwzględnienia skargi M.N. we własnym zakresie. Postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości poprzedza bowiem wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. M.N. nie odebrał postanowienia Kolegium wysłanego na podawany przez siebie adres, tj. [...]. Po bezskutecznym dwukrotnym awizowaniu przesyłka została zwrócona (zał. Nr ). Akta ww. postępowania zakończonego postanowieniem Nr [...] zostały dołączone do przesłanej do WSA odpowiedzi na skargę pod pozycją "". Nie można przy tym pominąć, iż razem ze skargą M.N. złożył w dniu 27 grudnia 2016 r. dodatkowy wniosek o uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i w związku z tym nieprzekazywanie jej do WSA . W piśmie tym przedłożył dodatkowe argumenty, które także były przedmiotem analizy przez Kolegium (zał. Nr ). Należy zauważyć, iż dni 28 i 29 stycznia 2017 r. były dniami wolnymi od pracy (sobota i niedziela). Ponadto postępowanie przed WSA zostało zakończone. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie II SA/Sz 140/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] r. Nie można też pominąć okoliczności, że wniosek o nałożenie grzywny został złożony już nawet po wyznaczeniu terminu rozprawy. Niezrozumiały jest również zarzut M.N., iż celowo wprowadza Sąd w błąd używając w swoim piśmie z 30.01.2017r. stwierdzenia "." określając datę skarżonej decyzji. Po pierwsze, jest to jedynie oczywista omyłka pisarska nie mająca wpływu na sprawę, po drugie Kolegium użyło omyłkowo stwierdzenia " r.", a nie "r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Przedmiotem rozpoznania Sądu jest wniosek o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium odwoławczemu za nieprzekazanie skargi do sadu administracyjnego w trybie o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.". Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Wyjaśnić należy, że obowiązek terminowego przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów sądowi administracyjnemu, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a. uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy. Grzywna, o której mowa w art. 55 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 p.p.s.a. Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Nadto podkreślić należy, że instytucja wymierzenia grzywny służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego wyrażonej w art. 7 tej ustawy - zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Podkreślić też trzeba, że fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie zmienia on bowiem zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny. Tak więc okoliczność podnoszona przez Kolegium, że postępowanie w sprawie wszczętej skargą, której dotyczy przedmiotowy wniosek zostało już zakończone wyrokiem dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 140/17 nie czyni orzekania w sprawie wniosku bezprzedmiotowym. Nie jest trafny tu także argument Kolegium, że "wniosek o nałożenie grzywny został złożony już nawet po wyznaczeniu terminu rozprawy". Bez wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny za nieprzekazanie akt sprawy pozostają również merytoryczne zarzuty Skarżącego zgłaszane względem zaskarżonej decyzji. Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Ponadto, kara tego rodzaju musi być adekwatna do ciężaru przewinienia, jakiego dopuścił się organ w kwestii wykonania ciążącego na nim obowiązku. Z akt sprawy II SA/Sz 140/17 i niniejszej wynika, że skarga z dnia 22 grudnia 2016 r. została nadana pocztą do WSA , za pośrednictwem SKO , w dniu 23 grudnia 2016 r. SKO pokwitowało odbiór skargi z dniem 27 grudnia 2016 r. Tak więc termin na przekazanie skargi i odpowiedzi na skargę oraz kompletu dokumentów (akt administracyjnych Organu I i II instancji) upłynął Organowi w dniu 26 stycznia 2017 r. Sprawa została przesłana do Sądu w dniu 31 stycznia 2017 r., co wynika z daty nadania pocztą, i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Sz 140/17 w dniu 2 lutego 2017 r. Kolegium dopuściło się zatem zwłoki w przekazaniu skargi wraz z aktami do Sądu w wymiarze pięciu dni. Powyższy fakt opóźnienia oznacza zaistnienie materialnoprawnej przesłanki do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Jednakże Sąd uznał, że w sprawie zaistniały takie okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od wymierzenia grzywny. W szczególności Sąd rozważył fakt tylko pięciodniowego uchybienia terminowi na przekazanie skargi oraz okoliczność rozpoznania w międzyczasie kolejnego wniosku Skarżącego w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości, na podstawie wspólnych akt administracyjnych. W ocenie Sądu, Organ przedstawił w odpowiedzi na wniosek Skarżącego wiarygodne przyczyny, jakie legły u podstaw omawianego uchybienia. Ponadto Sąd nie dopatrzył się jakiegokolwiek celowego działania Organu w przekroczeniu terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a., a zupełnie bezpodstawne są twierdzenia Skarżącego jakoby zwłoka w przekazaniu sprawy do rozpoznania Sądowi miała na celu wywarcie wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, której skarga dotyczy. W żaden sposób spóźnione przekazanie skargi do sądu nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z logicznych wyjaśnień Organu wynika, że nastąpił zbieg spraw do rozpoznania, czyli jednocześnie wpłynęła skarga na decyzję z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki i wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opiniującego, wydanego w ramach tej sprawy o podział nieruchomości. Dla rozpoznania obu spraw niezbędne były akta Wójta Gminy, które Organ uzyskał w dniu 9 stycznia 2017 r. Wówczas przystąpił do rozpoznawania spraw Skarżącego. Przy czym Kolegium zachowało taką kolejność działań w sprawach jak opisano w odpowiedzi na wniosek, albowiem zdaniem Organu, rozstrzygnięcie kwestii ważności postanowienia Wójta Gminy opiniującego projekt podziału nieruchomości z dnia [...] r. mogło mieć znaczenie dla sprawy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (decyzja z [...] r.). W ocenie Sądu, ze względu na okoliczności zaistniałego w sprawie uchybienia terminu oraz nieznaczne przekroczenie terminu przez Kolegium powoduje, że odstąpienie od wymierzenia grzywny nie godzi w wymiar prewencyjny, a ewentualne ponowne zaistnienie tego rodzaju uchybienia rzutować będzie na wysokość grzywny, gdyby wniosek o jej wymierzenie został potencjalnie na ten sam podmiot złożony. Podkreślić należy, że instytucja wniosku o wymierzenie grzywny nie ma jedynie charakteru represji wobec organu, lecz ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu do wykonania ustawowego obowiązku w terminie. Dlatego przy ustalaniu wysokości grzywny ma istotne znaczenie fakt wykonania obowiązku przekazania akt sprawy, czas zwłoki i okoliczności temu towarzyszące, a w niektórych sytuacjach, tak jak w niniejszej sprawie, okoliczności te mogą być podstawą do odstąpienia od wymiaru grzywny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. I OZ 1259/13 LEX nr 1419496). Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za niezasadne wymierzenie grzywny w sprawie, dlatego też wniosek oddalił na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.