SA/Sz 1200/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2004r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego o d d a l a skargę Starosta decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b, art.37 j. ust. 1. pkt 1, 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ( tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art.104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. - odmówił K. W. przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że K. W. zarejestrowała się jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] w dniu [...] r. W oparciu o przedłożone w dniu rejestracji dokumenty, decyzją z dnia [...] r. została uznana od dnia [...] za osobę bezrobotną i uprawnioną do zasiłku od dnia [...] r. na okres [...] miesięcy. W dniu [...] r. K. W. złożyła pismo adresowane do Wojewody, które wobec nieprawomocności decyzji zostało przesłane do organu II instancji. W związku z przekazaniem do rozpatrzenia Staroście, po uchyleniu przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie, decyzji Wojewody, w celu rozpatrzenia sprawy i wydania stosownej decyzji zwrócono się do strony z prośbą o jednoznaczne określenie swego żądania. W dniu [...] r. K. W. złożyła wyjaśnienie, iż domaga się przyznania Jej w oparciu o złożone dokumenty zasiłku przedemerytalnego i zaliczenia Jej, do okresu uprawniającego do tego zasiłku, okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Odnosząc się do powyższego wniosku Starosta stwierdził, ze strona nie posiada okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego ( okres zatrudnienia wynosi [...] lat, [...] miesiące, [...] dni ) ponieważ okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy nie może być zaliczony do wymaganego 30-letniego okresu. Organ wyjaśnił dalej, że przez " okres uprawniający do zasiłku" zdefiniowany w art. 24 ust. 2 cyt. ustawy należy rozumieć łącznie : - okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wymienione w art23 ust. 1 pkt 2 oraz - okresy o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5, które dalej w ustawie zwane są " okresem uprawniającym do zasiłku." Z powyższego wynika, że przy definiowaniu w art. 24 ust. 2 ustawy tzw. " okresu uprawniającego do zasiłku" okresy wymienione w art. 23 ust. 2 pkt3, czyli również okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, zostały przez ustawę pominięte. W myśl art. 37j ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31.12. 2001r., prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje bezrobotnym, którzy spełniają warunki do jego nabycia tzn. spełniają warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadają okres uprawniający do emerytury tj. 1) posiadają okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2) posiadają okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. wniosła o jej uchylenie i przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego począwszy od dnia [...] r. i podniosła, powołując się na wyrok NSA w Warszawie z 19.06.1998r. II SA 475/98 Lex 41861, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określa jedynie zasadę ustalania wysokości przyznawanego zasiłku dla bezrobotnych w zależności od stażu pracy i do tego celu ustala on konkretne kryteria. Nie określa on natomiast uprawnień do zaliczania pracy i okresów zaliczanych do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych i dla zasiłku przedemerytalnego, czy też świadczenia przedemerytalnego. Zdaniem strony, organ I instancji interpretuje niespójność przepisów wyłącznie na niekorzyść obywateli. Ta niespójność przejawia się w przyznaniu prawa do zasiłku z uwzględnieniem okresu pobierania renty inwalidzkiej a następnie w art. 24 ust. 2 ustawy, pozbawienie prawa do tego świadczenia poprzez wprowadzenie określenia: "okres uprawniający do zasiłku." Tymczasem okres uprawniający do zasiłku, znajduje się w przepisie art. 24 po jego ust.1 określającym wysokość zasiłku dla bezrobotnych a nie zasady uwzględniania okresów pracy i innych przy przyznawaniu tego prawa bezrobotnemu. Stad też płynie wniosek, iż art. 24 ust. 2 i następne dotyczą co najwyżej zasad kształtujących wysokość zasiłku a nie prawo do jego uzyskania. Należy zatem zaliczyć odwołującej się do okresu uprawniającego do przyznania jej prawa do zasiłku przedemerytalnego okres [...] lat i [...] miesięcy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, rozpatrując sprawę należało mieć na uwadze treść art. 37 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego art. zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w tej ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do zasiłku wynoszący, w przypadku kobiet 30 lat. Definicja okresu uprawniającego do zasiłku, o którym mowa wyżej, została z kolei określona w art. 24 ust. 2 cyt. ustawy. Z w/w przepisu wynika, że za okres uprawniający do zasiłku mogą być uznane tylko i wyłącznie okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wymienione w art. 23 ust.1 pkt 2 oraz okresy o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy. W tym stanie prawnym, zdaniem wojewody, ilekroć w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest mowa o okresach uprawniających do zasiłku nie można do ich zaliczyć okresów wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, a zatem między innymi okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Okres ten wymieniony jest bowiem w art. 23 ust. 2 pkt 3 i w art. 24 ust. 2 ustawy, przy definiowaniu tzw. "okresu uprawniającego do zasiłku" został pominięty. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 2 okres ten podlega zaliczeniu do okresu 365 dni, warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jak wynika z akt administracyjnych K. W. wykazała, że posiada okres uprawniający do zasiłku w myśl powołanych wyżej przepisów wynoszący [...] lat, [...] miesiące i [...] dni. Biorąc powyższe pod uwag wojewoda orzekł jak w sentencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. W. wyżej opisanej decyzji ostatecznej zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 6 i 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności i działanie wbrew literalnemu brzmieniu ustawy i poszukiwaniu usprawiedliwienia dla pozbawienia obywatela przyznania mu przysługujących z mocy prawa uprawnień do zasiłku przedemerytalnego, li tylko na podstawie sztucznie i wbrew intencji ustawodawcy wyprowadzonej interpretacji przepisów art. 24 ust. 2 w zw. Z art. 23 ust.2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu brzmieniu na dzień 12 grudnia 2001r.i przyjęciu jakoby to art. 24 ust. 2 ustawy miał decydować o okresie zaliczanym do okresu uprawniającego do przyznania zasiłku przedemerytalnego, gdy określa on wyłącznie wysokość zasiłku dla bezrobotnych. 2/ naruszenie prawa materialnego poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż przepis art. 23 ust.2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, określa, iż okres otrzymywania renty inwalidzkiej nie może być zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego w związku z art. 24 ust. 2 cyt. ustawy, podczas gdy związek pomiędzy tymi artykułami, mający wpływ na nie uznawanie okresu pobierania renty inwalidzkiej za okres zaliczany do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, nie istnieje. Mając za podstawę powyższe zarzuty, K. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie Jej prawa do zasiłku przedemerytalnego począwszy od dnia [...] r. W uzasadnieniu skargi przytoczona została argumentacja zbieżna z podniesioną uprzednio w odwołaniu. Organ odwoławczy odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271ze zm. ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z wnioskiem skargi o przyznanie skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego, należy na wstępie wyjaśnić, iż sąd administracyjny nie zastępuje, właściwych w konkretnej sprawie, organów administracji publicznej w merytorycznym orzekaniu. Do sądu należy natomiast- jak wynika to z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - kontrola zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia przez sąd, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi dającymi podstawę do uwzględnienia skargi, następuje uchylenie takiej decyzji lub stwierdzenie jej nieważności w przypadku wystąpienia wad kwalifikowanych. Sądowa kontrola decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie, dokonana według wskazanego wyżej kryterium zgodności z prawem i w granicach orzekania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji ostatecznej było, jak wynika to z wniosku strony, prawo do zasiłku przedemerytalnego. Wprawdzie w dacie orzekania przez organy obu instancji, regulujący prawo do zasiłku przedemerytalnego przepis art. 37j był już od 1 stycznia 2002r. skreślony na podstawie art.3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz. U. Nr 154, poz.1793 ), jednakże z mocy art. 11 ust. 2 tej ustawy zachował zastosowanie do określonej grupy bezrobotnych. Zgodnie bowiem z tymże art. 11 ust.2 osoby, które przed dniem wejścia w życie wyżej wskazanej ustawy zmieniającej, zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego ( świadczenia przedemerytalnego lub stypendium) nabywają oraz zachowują do nich prawo na dotychczasowych zasadach. Trafnie zatem przyjęto w zaskarżonej decyzji, że istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] r.na podstawie art. 37j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2001r. Rozstrzygając w przedmiocie tego wniosku organy te nie tylko prawidłowo przytoczyły obowiązujące w powyższej dacie brzmienie art. 37j ust. 1 normującego materialno-prawne przesłanki zasiłku przedemerytalnego, ale także - wbrew odmiennemu stanowisku skargi- trafnie przesłanki te zinterpretowały w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, który jest niesporny. W myśl powyższego przepisu, prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wskazany w pkt 1 lub 2 ustępu pierwszego tego artykułu, a wiec w odniesieniu do kobiety- jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat lub jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ orzekający obowiązany jest zatem do ustalenia 4 okoliczności, których łączne spełnienie daje dopiero podstawę do pozytywnego ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, a mianowicie do ustalenia: 1. czy wnioskodawca spełnia określone w art. 2 ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunki do uzyskania statusu bezrobotnego, 2. czy jednocześnie spełnia wskazane w art. 23 przesłanki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 3. czy posiada okres uprawniający do emerytury, 4. czy posiada wymagany okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku. W ocenie sądu, organy orzekające w sprawie nie popełniły błędu ustalając, że K. W. nie posiada wymaganego art. 37 j ust. 1 pkt 1 rozpatrywanej ustawy, okresu uprawniającego do zasiłku. Chybiony jest zarzut, że u podłoża zarzucanego skargą błędu co do tego ustalenia legła naruszająca prawo materialne wykładnia relacji miedzy art. 23 ust. 1 pkt 2 a art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy i wynikające z niej rozumienie ustawowego wyrażenia " okres uprawniający do zasiłku" Należy mieć na uwadze, że art. 23 w sposób kompleksowy regulując przesłanki prawa do zasiłku dla bezrobotnych nie posługuje się pojęciem okresu uprawniającego do zasiłku, lecz wskazuje w ust. 1 pkt 2 i ust.2 jakiego rodzaju zatrudnieniem lub okolicznościami zrównanymi przez ustawodawcę z zatrudnieniem musi legitymować się bezrobotny w wymiarze 365 dni w okresie ostatnich 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jako osoby bezrobotnej aby mógł uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych. W art. 23 ust 2 pkt 3 ustawodawca zaliczył okres pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy do okresu owych 365 dni zatrudnienia, wymaganych dla ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z omawianego przepisu w jego dosłownym brzmieniu nie wynika natomiast by okres pobierania takiej renty był zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku w rozumieniu art. 24 ust.2. Należy wiec podzielić stanowisko prezentowane przez organy administracyjne, które sprowadza się do stwierdzenia, że czym innym jest zaliczenie zatrudnienia lub okoliczności zrównanych z zatrudnieniem do okresu 365 dni w ujęciu art. 23 ust 1 pkt 2 i ust.2, a co innego oznacza okres uprawniający do zasiłku w rozumieniu art. 24 ust. 2, do którego nawiązuje art. 37j ust.1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższej konkluzji nie przeczy przywoływana zarówno w odwołaniu jak i w skardze teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.06.1998r. sygn. akt II SA 475/98, wedle, której " przepis art. 23 ustawy z 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi kompletną regulację kwestii okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wraz z okresami zaliczanymi do tego okresu ( art. 23 ust. 2 pkt 1-4 ustawy), a podstawowym kryterium uznania takiego okresu za zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy ( art. 23 ust.2 pkt 4 ustawy ). Z pełnego uzasadnienia tego wyroku wynika, że dotyczył on zupełnie innego stanu faktycznego, bowiem skarżący powoływał się na okoliczności, które nie mieściły się w przesłankach art. 23 ustawy. Reasumując, z wyżej wskazanych powodów, sąd stwierdził, że nie narusza prawa stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia skarżącej do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, o jakim mowa w art. 23 ust 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, skoro okres ten nie jest wymieniony w art. 24 ust. 2 przy definiowaniu pojęcia okresu uprawniającego do zasiłku. Dlatego należało skargę oddalić jako niezasadną na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.