SA/Sz 1493/02

Wojewódzki Sąd Aministracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Beata Majewska, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] oddala skargę Rada Miejska w Sławnie, w dniu 26 kwietnia 2002r. podjęła uchwałę nr XXXIII/303/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sławna dla działek Nr 202/1 i 209 przy ul. Cieszkowskiego. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym/Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 zezm./. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 czerwca 2002r. Nr PN.2.WJ.0911/75/2002 na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność wyżej wskazanej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r, Nr 15, poz. 139, ze zm.). O przystąpieniu do sporządzania zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, określając granice obszaru objętego planem, na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej uchwały (art. 12 ust. 1 i 4 ustawy). Następnie zarząd gminy dokonuje kolejno, w odniesieniu do obszaru objętego zmianą czynności wskazane w art. 18 ust. 2 pkt 1 - 14, które ostatecznie doprowadzą do zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Nr XXV111210/97 z dnia 13 sierpnia 1997 r. Rada Miejska w Sławnie przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru składającego się z działki nr 209 i części działki nr 202/1 (§ 1 ust. 1 uchwały), zaznaczając na załączniku graficznym do tej uchwały obszar objęty zmianą. Następnie uchwałą Nr XXVI 11/214/97 z dnia 18 listopada 1997 r. Rada Miejska w Sławnie kolejno przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru składającego się z pozostałej części działki nr 202/1 (§ 1 ust. 1 uchwały), nie objętego uchwałą Nr XXVII/21 0/97. Załącznik graficzny do tej uchwały również określał granice obszaru objętego zmianą. Natomiast uchwałą Nr XXIII/195/2001 z dnia 31 stycznia 2001 r. Rada Miejska w Sławnie uchyliła podjętą uchwałę Nr XXVIII/214/97 oraz zmieniła podjętą uchwałę Nr XXVI 1/21 0/97, określając na załączniku graficznym granice obszaru objętego zmianą. Jednakże zaznaczony obszar nie pokrywał się z obszarem zaznaczonym na załącznikach graficznych do uchylonej i zmienionej uchwały, bowiem; granice obszaru obejmowały również nie ujęty poprzednio w uchwałach odcinek drogi. Tymczasem Zarząd Gminy w Sławnie, począwszy od roku 1998 do roku 2000, w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzał kolejno procedurę zmiany w odniesieniu do obszaru obejmującego także odcinek drogi nie ujęty w załącznikach graficznych do uchwał o przystąpieniu do zmiany planu. Zatem czynności podejmowane przez Zarząd wykraczały poza obszar, do którego procedura zmiany miała się odnosić. Dopiero uchwala Nr XXIII/195/2001 z 31 stycznia 2001 r. określiła obszar objęty dokonywaną zmianą wraz z uprzednio nie ujmowanym odcinkiem drogi. Jednakże po podjęciu tej uchwały Zarząd Gminy w Sławnie nie podejmował żadnych czynności wskazanych wart. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 tej ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Zarząd Gminy w Sławnie po podjęciu przez Radę Gminy w Sławnie uchwały Nr XX1II/195/2001 nie ponowił jednak procedury przewidzianej w art. 18 ust. 2 tej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pomimo, iż uzgodnieniom został poddany projekt plany o takim obszarze, który ostatecznie został objęty uchwałą Nr XXXII I/303/2002, jednak brak ponowienia procedury po podjęciu tej uchwały stanowi jej istotna wadę. Kolejność czynności zmierzających do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany planu jako inicjująca, a następnie czynności zarządu wskazane w art. 18 ust. 2 ustawy), jest w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ściśle określona, a przepis art. 27 ust. 1 ustawy przesądza o nieważności uchwały rady gminy w przypadku naruszenia trybu postępowania. Gmina Miejska w Sławnie w skardze domaga się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 7 czerwca 2002r. jako niezgodnego z prawem. Zdaniem strony skarżącej nie miało miejsca zarzucane naruszenie art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ na tym etapie postępowania nie miał on zastosowania. Powołany przepis odnosi się do zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie odnosi się do uchwał o przystąpieniu do sporządzenia planu. W postępowaniu dotyczącym sporządzenia planu faktycznie nastąpiło naruszenie art. 27 w związku z art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro jednak strona skarżąca dokonała prawidłowo wszystkich czynności objętych art. 18 ust.2 od pkt 1 od 14 powołanej ustawy we właściwej kolejności, ale w okresie wcześniejszym nie podjęto uchwały korygującej Nr XXIII/195/2001 z właściwym wyznaczeniem na załączniku graficznym obszaru planu, dlatego zdaniem skarżącej naruszenie to jest nieistotnym naruszeniem prawa, które nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały Nr XXXIII/303/2002 Rady Miejskiej w Sławnie z dnia 26 kwietnia 2002r. Wojewoda Zachodniopomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do regulacji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda, jako organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego tylko w przypadku istotnego naruszenia taką uchwałą przepisów prawa. Wynika to z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącym, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważność uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa nie określa bliżej co jest istotnym a co nieistotnym naruszeniem prawa. Ocenę w tym zakresie pozostawia organowi nadzoru i orzecznictwu. Rozróżnienie to ma jednak istotne znaczenie dla trybu nadzoru i funkcjonowania samorządu terytorialnego. Wprowadzając powyższe rozróżnienie ustawodawca niewątpliwie zamierzał ograniczyć ingerencję organu nadzoru w działanie organów samorządu terytorialnego. Konsekwencją tego winno być uznanie, że stwierdzenie w trybie nadzoru nieważności uchwały rady gminy może nastąpić gdy cała uchwała w sposób istotny narusza prawo. Za istotne naruszenia prawa uznać należy takie zapisy uchwały, które są ewidentnie sprzeczne z treścią przepisów prawa lub wykraczają poza przyznane organowi uprawnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie nastąpiło istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIII/303/2002 z dnia 26 kwietnia 2002r. Rady Miejskiej w Sławnie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Sławna dla działek nr 202/1 i 209 przy ul. Ciszkowskiego bowiem narusza ona przepis art. 25 w związku z art. 18 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm./. Art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jakie obowiązkowe działania powinien kolejno wykonać organ gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania. Każde naruszenie w/w art. 18 ustawy powoduje zgodnie z art. 27 ust.1 tej ustawy nieważność w całości lub w części uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Warunkiem przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego jest podjęcie przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie w której określa granice obszaru objętego planem, przedmiot i zakres jego ustaleń /art. 12 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/. przestrzennym stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności o których mowa w art. 18 ust.2 ustawy, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Sławnie uchwałą Nr XXIII/195/2001 z dnia 31 stycznia 2001 r. zmieniającą uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym przewiduje się realizację lokalnych celów publicznych na terenie miasta Sławna, określiła w załączniku graficznym granice obszaru objętego zmianą. Zaznaczony obszar nie pokrywał się z obszarem zaznaczonym na załącznikach graficznych do uchylonej uchwały Nr XXVI 11/214/97 z dnia 18 listopada 1997r. i zmienionej uchwały Nr XXVII/210/97 z dnia 13 sierpnia 1997r., bowiem granice obszaru obejmowały również nie ujęty poprzednio w uchwałach odcinek drogi w odniesieniu do części działki nr 202/1. Podzielić zatem należy stanowisko Wojewody, że uchwała ta upoważniała organ gminy do podejmowania czynności wskazanych w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie obszaru wskazanego w załączniku graficznym. Bezspornie po podjęciu tej uchwały nie podejmowano jednak czynności wskazanych w art. 18 ust.2 wymienionej ustawy. Od obowiązków tych nie mogły zwolnić Radę Miejską w Sławnie przeprowadzane wcześniej w oparciu o przepis art. 18 ust.2 procedury zmiany w odniesieniu do obszaru obejmującego także odcinek drogi nie ujęty w załącznikach graficznych do uchwał z dnia 13 sierpnia 1997r. i 18 listopada 1997r. o przystąpieniu do zmiany planu. Powyższe czynności wyprzedzające /w odniesieniu do części działki nr 202/1 - odcinka drogi/ dokonane zostały z przekroczeniem upoważnienia wynikającego z uchwał z dnia 13 sierpnia 1997r, i z dnia 18 listopada 1987r.. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewody, że niezachowanie kolejności trybu z art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym daje podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały o zmianie planu w oparciu o art. 27 tej ustawy. Strona skarżąca błędnie wskazuje, że art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się jedynie do przedstawionego przez zarząd projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu nie miał on zastosowania. Podzielić należy argumentacją organu nadzoru, że rada gminy może na etapie przedstawionego przez zarząd projektu planu dostrzec konieczność zmiany obszaru obejmowanego planem. Zakres koniecznych zmian podlega swobodnej ocenie rady gminy. W tym celu rada gminy podejmuje nową uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu w załączniku graficznym określa nowe granice obszaru i ponowieniu podlegają wszystkie czynności wskazane w art. 18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do dalszych zarzutów podnieść należy, że kierunek wykładni przedstawiony w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 1992r. sygn. akt IV SA 372-373/92 zachowałby aktualność pod jednym wszakże warunkiem, że doszło do naruszenia prawa, a nie procedury uchwalenia planu miejscowego oraz, że uchybienia te nie miały wpływu na treść uchwały rady gminy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w [...] uchwałą Nr [...]z dnia [...] r. określiła nowy, większy obszar obejmowany zmianą miejscowego planu. Ta uchwała zobowiązywała zarząd do przeprowadzenia procedury wskazanej w art. 18 ust.2 ustawy w zakresie obszaru wskazanego w załączniku graficznym, a zatem wskazany wyrok nie ma odniesienia w niniejszej sprawie . W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, co przemawia za jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.