SA/Sz 1894/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant st.sekr.sąd. Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi Dyrektora Domu Pomocy Społecznej na decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w [...] z dnia [...] r. Nr [...] II. wstrzymuje wykonanie uchylonych decyzji III. zasądza od Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej Domu Pomocy Społecznej w [...] kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] r. Inspektor Pracy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 marca 1960 r. kpa i art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Dyrektora Domu Pomocy Społecznej z dnia [...] r. od nakazu inspektora pracy z dnia [...] r. nakazującego wypłacić pracownikom Domu Pomocy Społecznej w [...] dodatkowe wynagrodzenie roczne za [...] r. - utrzymał w mocy zaskarżony nakaz. W uzasadnieniu decyzji podano, że w trakcie prowadzonych w dniach [...] r.i [...] r. czynności kontrolnych inspektor pracy ustalił, iż zgodnie z umową o współpracy z dnia [...] r. zawartą pomiędzy Powiatem [...] a Fundacją Charytatywną im. [...] w [...], Fundacja przejęła w dniu [...] r. zadania związane z organizacją oraz prowadzeniem domu pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym w [...]. Również z dniem [...] r. nastąpiło przejęcie przez Fundację, na mocy art. 231 Kodeksu pracy, pracowników wcześniej zatrudnionych w Domu Pomocy Społecznej w [...] prowadzonym przez Powiat [...]. W przykładowo sprawdzonych aktach osobowych jednej z pracownic tej placówki znajduje się pismo datowane na dzień [...] r., podpisane już przez nowego pracodawcę tj. dyrektora Domu Pomocy Społecznej w informujące pracownicę o przejściu zakładu pracy na innego pracodawcę. Pracownicy Domu Pomocy Społecznej zarówno przed przejęciem jak i po jego dokonaniu wynagradzani byli zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1997r. w sprawie wynagradzania pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 77, poz. 482 ze zm.). Obecny pracodawca powołuje się w pismach ustalających np. dodatki za wieloletnią pracę na powołane rozporządzenie. Od [...] r. pracownicy Domu Pomocy Społecznej zgodnie z ustawą z dnia 12 grudnia 1997r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.) uzyskali uprawnienie do dodatkowego wynagrodzenia rocznego tzw. -trzynastki". Dodatkowe wynagrodzenie wypłacane było również po przejęciu tej placówki przez Fundację, wypłaty takiej dokonano za [...] i [...] rok. Z dniem [...] r. ustalony został w nowym brzmieniu Regulamin premiowania, który zastąpił dotychczas obowiązujący Regulamin z dnia [...] r. Zapisami nowego Regulaminu strony ograniczyły uprawnienie do dodatkowego wynagrodzenia rocznego, uzależniając jego wypłatę od sytuacji finansowej pracodawcy. Pracodawca po wprowadzeniu nowego Regulaminu nie wypowiedział pracownikom dotychczasowych warunków wynagradzania w części, dotyczącej dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Pismem z dnia [...] r. pracodawca poinformował Związek Zawodowy [...] przy Domu Pomocy Społecznej w [...], iż z uwagi na zmniejszenie środków finansowych nie przyznaje dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Do dnia kontroli pracodawca nie wypłacił pracownikom Domu Pomocy Społecznej w [...] dodatkowego wynagrodzenia rocznego za [...] r., sporządził jedynie na żądanie inspektora pracy imienne zestawienie wynagrodzenia za [...] r. stanowiącego podstawę do naliczenia -trzynastki". W złożonych przez pracodawcę w dniu [...] r. zastrzeżeniach do protokółu z czynności kontrolnych, pracodawca nie kwestionował powyższych ustaleń lecz odniósł się do kwestii samego uprawnienia pracowników do takiego wynagrodzenia wywodząc go wyłącznie z faktu zatrudnienia w jednostce budżetowej. Stan taki, a przede wszystkim nie dokonanie przez pracodawcę indywidualnych zmian warunków wynagradzania pracowników Domu Pomocy Społecznej w [...] w części dotyczącej dodatkowego wynagrodzenia rocznego było podstawą wydania w dniu [...] r. nakazu zawierającego żądanie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia za rok [...] dla [...] pracowników. Pracodawca w dniu [...] r. złożył odwołanie wnosząc o uchylenie nakazu i podniósł jak w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli, że z chwilą utraty przez Dom Pomocy Społecznej statusu jednostki samorządowej z mocy prawa pracownicy pozbawieni zostali uprawnienia do dodatkowego wynagrodzenia. Brak wypłaty takiego wynagrodzenia za rok [...] pracodawca uzasadnił również trudną sytuacją finansową Fundacji prowadzącej tę placówkę. Inspektor pracy rozpatrując odwołanie nie zakwestionował statusu Domu Pomocy Społecznej w [...] obecnie prowadzonego przez Fundację, jako jednostki pozabudżetowej, ale nie podzielił argumentów pracodawcy, iż dodatkowe roczne wynagrodzenie wypłacane na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 1997r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.) nie stanowiło elementu indywidualnych warunków wynagradzania i zaprzestanie jego wypłacania mogło nastąpić z dniem zmiany pracodawcy. Inspektor Pracy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podkreślił, że z art. 231 § 2 Kodeksu pracy, na mocy którego nastąpiło przejęcie pracowników Domu Pomocy Społecznej, wynika, że w razie przejęcia zakładu pracy w całości lub w części przez inny zakład, staje się on stroną w stosunkach pracy z pracownikami przejętego zakładu. Treść umownego stosunku pracy jest kształtowana nie tylko przez umowę o pracę i uregulowania specyficznych źródeł prawa pracy, ale również przez powszechnie obowiązujące przepisy ustawodawstwa pracy, czyli przepisy Kodeksu pracy i innych ustaw oraz aktów wykonawczych. Wpływ na treść stosunku pracy mają zarówno czynności prawne strony jak i akty normatywne prawa pracy, bez względu na to od jakiego podmiotu pochodzą i w jakim trybie zostały ustanowione. Dokonanie czynności prawnej powoduje przy tym, że do treści kreowanego przez nią stosunku pracy zostają z mocy prawa wprowadzone również prawa i obowiązki określone w aktach normatywnych. Takim elementem treści stosunku pracy pracowników zatrudnionych w Domu Pomocy Społecznej prowadzonym przez Powiat [...] było między innymi uprawnienie do dodatkowego rocznego wynagrodzenia wypłacanego zgodnie z ustawą z dnia 12 grudnia 1997r. o dodatkowym wynagrodzeniu (...) tylko w jednostkach budżetowych. Uprawnienie to oraz odpowiadający mu obowiązek pracodawcy wypłacenia dodatkowego wynagrodzenia mają ograniczony zasięg podmiotowy u innych pracodawców, np. o statusie jednostek prowadzonych przez charytatywne fundacje, nie mogłyby powstać w sposób pierwotny, a jedynie w związku z przejęciem jednostki budżetowej w trybie art. 231 Kodeksu pracy, tzn. w sposób pochodny. Wspomniane przejęcie powoduje stan w którym przejmujący staje się z mocy prawa pracodawcą w dotychczasowych stosunkach pracy ukształtowanych także przez akty normatywne, nie wyłączając aktów obowiązujących poprzedniego pracodawcę i nie mających zastosowania wobec nowego pracodawcy. Stan taki trwa do momentu zmiany treści umownego stosunku pracy, polegającej w tym wypadku na pozbawieniu pracowników uprawnienia do dodatkowego wynagrodzenia rocznego, co może nastąpić w trybie porozumienia stron albo w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Powyższe stanowisko oparte zostało na utrwalonej wykładni art. 231 Kodeksu pracy dokonanej przez Sąd Najwyższy, który m. in. w uchwale z dnia 24 października 1997r., III ZP 35/97 oraz z dnia 11 marca 1998r., III ZP 3/98 stwierdził, iż do czasu wypowiedzenia pracownikom warunków pracy lub płacy przez pracodawcę, który przejął zakład pracy na podstawie art. 231 § 2 Kodeksu pracy, pracodawcę tego wiążą dotychczasowe warunki umów o pracę. Dokonanie przez Dyrektora Domu Pomocy Społecznej zmiany zasad wynagradzania i premiowania zawarte w nowym regulaminie premiowania nie stanowiło automatycznej zmiany indywidualnych umów o pracę w części dotyczącej warunków wynagradzania. Zmiana zasad wynagradzania, chociażby uzależnienie wypłaty dodatkowego wynagrodzenia od kondycji finansowej pracodawcy, mogła jedynie stanowić podstawę zmian indywidualnych umów o pracę, lecz winny one być dokonane w trybie przewidzianym przez Kodeks pracy, czego jednak pracodawca nie dokonał. Odmowa wypłaty dodatkowego rocznego wynagrodzenia za [...] r. uzasadniana trudną sytuacją finansową byłaby przeniesieniem ryzyka prowadzonej przez pracodawcę działalności na zatrudnionych przez niego pracowników, co jest niedopuszczalne. Postępowanie sądowe, na które wskazuje pracodawca dopiero w odwołaniu nie jest przeszkodą do wydania w postępowaniu administracyjnym nakazu zobowiązującego pracodawcę do wypłacenia należnego pracownikom za [...] r. dodatkowego wynagrodzenia. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożył Dyrektor Domu Pomocy Społecznej wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił rażące nadużycie prawa przez nakazanie jednostce nie należącej do jednostek sfery budżetowej wypłacenie pracownikom dodatkowego wynagrodzenia rocznego na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 1997r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników sfery budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.), w sytuacji gdy powołany akt prawny nie dotyczy tej jednostki. Rażąco naruszono też przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, zwłaszcza art. 231 § 2 kodeksu pracy przez uznanie, iż pracownicy skarżącego nabyli niezbywalne prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego będąc pracownikami sfery budżetowej i nie utracili go po przejściu do pracy u innego pracodawcy, nie należącego do sfery budżetowej. Pracownicy o fakcie zmiany pracodawcy zostali pisemnie powiadomieni. Poza tym wprowadzony przez nowego pracodawcę regulamin wynagradzania nie przewidywał dla pracowników takiego dodatkowego świadczenia. Rozwijając argumentację podniesionych zarzutów skarżący pokreślił, że Dom Pomocy Społecznej w [...] z dniem [...] r. przestał być jednostką budżetową Powiatu [...] a pracownicy poprzedniego DPS, za ich zgodą zostali przyjęci do pracy na warunkach dotychczasowych. W okresie organizacji nowej jednostki wszyscy pracownicy otrzymali informację o zmianie pracodawcy, a zgodnie z treścią art. 23 ' § 4 Kodeksu pracy propozycję zatrudnienia. Zmiana ta spowodowała, że pracownicy samorządowej jednostki budżetowej utracili status pracowników sfery budżetowej i przestali być pracownikami samorządowymi, do których stosuje się przepisy ustawy z 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych. Nowy pracodawca wszystkim pracownikom zagwarantował dotychczasowe warunki płacy, ale wynikające jedynie z indywidualnych umów o pracę. Natomiast dodatkowe wynagrodzenie roczne wynika z odrębnej ustawy i przysługuje jedynie wówczas, kiedy pracownik posiada status pracownika jednostki sfery budżetowej tj. jednostki państwowej lub samorządowej. Takiego dodatkowego świadczenia nie wynikającego z umowy o pracę nowy pracodawca nie gwarantował. Takiego świadczenia nie przewiduje też Regulamin wynagradzania, co świadczy o zaakceptowaniu przez pracowników zmiany odnoszącej się do świadczenia dodatkowego tj. utraty prawa do tzw. -trzynastki". Obecnie Dom Pomocy Społecznej jest niepubliczną jednostką organizacyjną prowadzoną przez Fundację i nie należy do jednostek sektora finansów publicznych. Fundacja w okresie przejściowym [...] mimo braku obowiązku, wypłaciła świadczenia za [...] r. i [...] r. w wysokości obliczonej jak wynagrodzenia roczne. Wypłata tych świadczeń nastąpiła jako nagrody, a nie dodatkowe wynagrodzenie roczne. W [...] r. za rok [...] r. DPS nie wypłacił takich nagród ze względu na brak środków. Natomiast dotacja podmiotowa z budżetu Powiatu została zmniejszona o kwotę [...] zł. w stosunku do roku ubiegłego. Wobec takiego stanu prawnego i faktycznego należy stwierdzić, iż żadnego odniesienia do skarżącego nie mają powołane przez organ odwoławczy orzeczenia Sądu Najwyższego albowiem dodatkowe wynagrodzenie roczne nie wynika z indywidualnych umów o pracę, ale bezpośrednio z ustawy, która obowiązuje jednostki sektora publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuję: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Podstawę prawną wydania przez Inspektora Pracy nakazu wypłaty pracownikom wynagrodzenia stanowi ustawa z dnia 6 marca 1981r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.). W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy art. 9 pkt 2a cyt. ustawy, uprawnia właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi wynikającego ze stosunku pracy. Delegacja do wydania wskazanego nakazu przez organy Państwowej Inspekcji Pracy umieszczona w tym przepisie koresponduje z ogólnymi unormowaniami reglamentującymi zakres działania Państwowej Inspekcji Pracy, zawartymi w art. 8 ust. 1 ustawy. Do zakresu działań Państwowej Inspekcji Pracy należy m.in. nadzór i kontrola przestrzegania przez pracodawców prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, przepisów dotyczących stosunku pracy, wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, czasu pracy, urlopów, uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem, zatrudniania młodocianych i osób niepełnosprawnych, oraz inicjowanie przedsięwzięć w sprawach ochrony pracy w rolnictwie indywidualnym (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). O ile zatem nie podlega wątpliwości istnienie ustawowego uprawnienia organów inspekcji pracy do wydawania nakazów o których mowa w art. 9 pkt 2a, o tyle wyjaśnienia wymagają okoliczności, które przesądzają o możliwości zastosowania wymienionego w tym przepisie środka prawnego. Przedmiotem nakazu opartego na art. 9 pkt 2a mogą być -należne wynagrodzenia za pracę", a także -inne świadczenia przysługujące pracownikowi" wynikające ze stosunku pracy. Dyrektywy percepcyjnej fazy wykładni nakazują ustalenie sensu danego wyrażenia normokształtnego przez ostateczne ustalenie znaczeń wszystkich jego zwrotów składowych, tj. poszczególnych słów lub zbitek słownych (por.: M. Zieliński -Wykładnia Prawa - Zasady, Reguły, Wskazówki", Warszawa 2002, s. 309 i nast.). Przyjmując zasadę o racjonalności prawodawcy, użycie w przepisie art. 9 pkt 2a ustawy wyrażeń takich jak -należne" i -przysługujące" nie może być pozostawione bez stosownego wyjaśnienia. Dookreślenie przez ustawodawcę obowiązków mogących podlegać nakazom organów inspekcji pracy poprzez zestawienie wraz z rzeczownikami -wynagrodzenie" i -świadczenie" słów -należne" i -przysługujące" prowadzić musi do wniosku, iż zabieg ten został przeprowadzony w sposób racjonalny i świadomy. Za uzasadnione wydaje się przyjęcie, że o -należnym" wynagrodzeniu i -przysługującym" świadczeniu można mówić wówczas, gdy należności te zostały ustalone (przesądzone) lub są niesporne (również co do wysokości). W przeciwnym wypadku żądanie wypłaty wynagrodzenia lub świadczenia traktować można jako roszczenie pracownika do pracodawcy ze stosunku pracy. Przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie zawierają definicji legalnej -należnego wynagrodzenia" lub -przysługującego świadczenia". Celowe jest zatem odwołanie do innych przepisów regulujących zasady ustalania praw do wynagrodzeń i świadczeń pracowniczych. Podstawowe z nich odnaleźć można w ustawie z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Sprawy ze stosunku pracy o wynagrodzenie lub inne świadczenia pracownicze stanowią bez wątpienia sprawy z zakresu prawa pracy, zaliczone z mocy art. 1 k.p.c. do spraw cywilnych, do rozpoznania których otwarta jest droga sądowa (art. 2 § 1 k.p.c.). W zakresie takim, dochodzenie realizacji prawa do ochrony sądowej w sprawach ze stosunku pracy następuje przed sądem powszechnym sądem pracy. To z kolei przesądza o tym, że uprawnionym organem do ewentualnego ustalenia zasadności roszczenia i wysokości wynagrodzenia za pracę jako -należnego" lub innego świadczenia jako -przysługującego" pracownikowi jest sąd pracy. Wobec takiego uregulowania, oczywistym jest, że roli arbitra przesądzającego o roszczeniach pracowniczych nie może przejąć na siebie organ administracji jakim jest inspektor pracy. Prowadziłoby to do niedopuszczalnej konkurencyjności dwóch trybów postępowania sądowego i administracyjnego dla tej samej kategorii spraw. Dodatkowo należy stwierdzić, że w istocie żaden przepis prawa nie daje organom Państwowej Inspekcji Pracy uprawnień do ustalania, które roszczenia pracowników są zasadne (należne) i orzekania o ich wysokości. Potwierdza to również m.in. fakt, że nakaz inspektora pracy wydany na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy nie stanowi podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego i przeprowadzenia bezpośredniej egzekucji należnego wynagrodzenia lub przysługującego świadczenia pracowniczego. Uprawnienia organów inspekcji pracy do stosowania wobec pracodawcy nakazu opartego na art. 9 pkt 2a ustawy obejmującego wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, dotyczą zatem tych sytuacji, kiedy niesporną jest okoliczność zarówno istnienia obowiązku po stronie pracodawcy jak i wysokości należnego pracownikowi wynagrodzenia lub świadczenia. Za dopuszczalną i pożądaną należy widzieć natomiast taką aktywność organów Państwowej Inspekcji Pracy w okolicznościach w których występują one jako organy wywierające na pracodawcę nacisk służący wyegzekwowaniu pożądanego zachowania się, zgodnego z zasadami Kodeksu pracy, np. poprzez realizację niespornych (zaległych) wynagrodzeń za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy, iż o tym, czy dane świadczenie jest sporne, czy też nie decydują zgromadzone dokumenty w sprawie i odpowiednie przepisy prawa. Argumentem takim nie może być, uznana za oczywistą i słuszną ocena przez organy inspekcji pracy zebranych dowodów i dokonana wykładnia przepisów prawa. Z istoty sporu wynika bowiem, że pomiędzy stronami istnieje rozbieżność właśnie co do odmiennej oceny tych samych dowodów lub odmiennej interpretacji tej samej normy prawnej. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, co powoduje, że w istocie o roszczeniach ze stosunku pracy rozstrzygnąłby organ administracyjny z naruszeniem kompetencji sądów powszechnych. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał, że będący przedmiotem postępowania nakaz Inspektora Pracy, utrzymany zaskarżoną decyzją przez Inspektora Pracy, wydany został z naruszeniem art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.