SA/Sz 2019/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2004 r. sprawy ze skarg K. T. , I. H. i R. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: K. T., I. H. i R. T. po [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 2 Sygn.aktSA/Sz 2019/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...], na podstawie art.105 § 1 Kpa W związku z art.216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm. ), po rozpatrzeniu wniosku K. T., I. H. i R. T. w sprawie zwrotu nieruchomości tj. działki nr [...] o obszarze [...] ha, położonej w K. przy ul. S., nabytej przez Skarb Państwa pod rygorem wywłaszczenia z przeznaczeniem pod budowę szpitala wojewódzkiego w K. w dniu [...] r. od K. T. i J. T. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił, iż działka o zwrot której ubiegają się wnioskodawcy została nabyta przez Skarb Państwa od K. i J. T. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. na cele określone w art.50 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz.99 z późn.zm. ) tj. na cele skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego - zespołu mieszkalnego [...]. Osiedle [...]. W związku z reformą administracji państwowej przeprowadzoną w 1990 r. , nieruchomość powyższa stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta . Fakt ten potwierdziła decyzja Wojewody nr [...] z dnia [...] Decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzony został projekt podziału działki nr [...] o pow[...] ha na działki nr [...] o pow.[...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Następnie umową sprzedaży z dnia [...] r. działkę nr [...] Gmina Miasto zbyła na rzecz K. i J. T. w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Dlatego aktualnie tylko część działki [...] tj. działka [...] o pow.[...] ha znajduje się w zasobie nieruchomości Gminy Miasta i może być przedmiotem niniejszego postępowania. Z zebranych w sprawie dokumentów wynika, że spadkobiercami J. T. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] r. Sygn.akt [...] są żona [...] oraz dzieci I. H. i R. T.. Zgodnie z treścią art.136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn. zm.) zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone tj. wyłącznie takie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji rozumianej sensu stricte, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym ) i konkretnej (w sensie przedmiotowym ) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw. Ponadto zwrotowi podlegają nieruchomości przejęte lub nabyte na podstawie innych aktów prawnych wyczerpująco wymienionych w art.216 ww. ustawy. W katalogu tych aktów, który ma charakter zamknięty, nie wymieniono umów cywilno prawnych zawartych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Aktualna zatem jest uchwała Sądu Najwyższego z dnia [...] r. sygn.akt [...], w której jednoznacznie stwierdzono, że poprzedni właściciel nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia [...] r. o gospodarce gruntami 3 i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może żądać jej zwrotu. Zatem do przedmiotowej nieruchomości mają zastosowanie ogólne przepisy prawa cywilnego. W związku z tym, że ww. nieruchomość nie została wywłaszczona, ani też nie została nabyta lub przejęta na podstawie aktów prawny wymienionych w art.216 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, roszczenie ojej zwrot nie przysługuje. Od decyzji tej K. T., I. H. i R. T. odwołali się podnosząc, iż przedmiotowa nieruchomość została co prawda nabyta przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży, ale wbrew woli właścicieli, pod rygorem wywłaszczenia. Do dnia dzisiejszego Skarb Państwa nie zrealizował inwestycji polegającej na budowie [...], pomimo upływu [...] lat od nabycia nieruchomości na ten cel. Wobec powyższego właściciele wnoszą o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka [...] obejmująca obszar [...] ha. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podniósł, że W celu przygotowania terenu pod realizację inwestycji określonej jako cel publiczny, polegającej na budowie zespołu mieszkalnego [...] pn." [...] przy ul. S. wraz z systemem ulic w rejonie ul.M." podjęto negocjacje dotyczące przejęcia wskazanego terenu, między innymi z właścicielami nieruchomości - działki nr [...] przy ul. S.. Postępowanie administracyjne w sprawie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zakończone zostało w dniu [...] r. stosowną umową notarialną, czyli nie zastosowano przejęcia nieruchomości na zasadzie wywłaszczenia, chociaż treść art.53 ust.1 obowiązującej w tym czasie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na to zezwalała. K. i J. otrzymali z tytułu sprzedaży nieruchomości równowartość pieniężną w wysokości ustalonej przez uprawnionego rzeczoznawcę według obowiązujących w tym czasie przepisów. Biorąc pod uwagę obowiązujące w chwili obecnej przepisy, a w szczególności art.136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrotowi mogą podlegać tylko i wyłącznie nieruchomości przeznaczone na cele publiczne, których zbycie nastąpiło w drodze wywłaszczenia. Nie można natomiast przepisów tych zastosować w odniesieniu do nieruchomości przejętych w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży, dokonanej na zasadach i w formie określonej w kodeksie cywilnym. Na powyższą decyzję K. T., I. H. i R. T. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy . W skardze domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie art.7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego załączonego przez skarżących, co w sposób istotny wpłynęło na ostateczne rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...], zważył co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny . Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 4 przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270). Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności danego aktu, Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, badając czy nie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd, nie rozpoznając sprawy pod względem merytorycznym, stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm). Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do ŃSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych, W tej sytuacji prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Podstawę do wyłączenia prezydenta miasta stanowią przepisy zawarte w art. 24 Kpa, ponieważ prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, 5 poz. 1593 ze zm.), z tym zastrzeżeniem, że jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcję organu administracji publicznej. W omawianej sprawie należy przyjąć, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji przewodniczącego organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji ustawowego przedstawiciela miasta, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Zgodnie z art. 31 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Z tego wynika jednoznacznie, że w omawianej sprawie prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Skoro prezydent sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania takiej sprawy, to jako organ nie może w niej podejmować żadnych czynności; nie może na przykład dać upoważnienia do jej załatwienia któremukolwiek z podległych sobie pracowników. Stanowisko takie, podzielane przez niniejszy skład orzekający, zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia [...] r. sygn.akt [...] Zgodnie z art.145 § 1 pkt 3 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art.24, 25 i 27 Kpa, Naruszenie prawa mogące skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 Kpa ). W omawianej sytuacji więc będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 Kpa. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Należy także nadmienić, iż nieprawidłowo w niniejszej sprawie zastosowano art.105 § 1 Kpa, bowiem organy nie wykazały, iż prowadzone postępowanie o zwrot nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Przesłanki rozstrzygnięcia wymienione w uzasadnieniach zapadłych w niniejszej sprawie decyzji wskazują jednak, iż organom chodziło o odmowę zwrotu nieruchomości, a nie o umorzenie postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art.209 ww. ustawy.