SA/Sz 2114/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania o odmowie zwrotu kosztów modernizacji ogrzewania. o d d a l a skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 134 Kpa w zw. z art. 127 § 1 Kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E.P. od pisma Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów modernizacji ogrzewania. Kolegium ustaliło, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że pismem z dnia [...] r. Burmistrz Gminy [...] poinformował E.P., że Komisja Infrastruktury Komunalnej i Mieszkalnictwa Rady Miejskiej w [...], po przeanalizowaniu stosownego wniosku, negatywnie go zaopiniowała, ponieważ nie został złożony w terminie określonym w pkt 7 "Zasad przyznawania dotacji za przeprowadzoną modernizację ogrzewania" wprowadzonych Zarządzeniem nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. Oznacza to, że ww. nie otrzymała częściowego zwrotu kosztów modernizacji ogrzewania w swoim lokalu mieszkalnym, o co się ubiegała. W związku z powyższym, powołując się na art. 104 Kpa oraz orzecznictwo NSA E.P. złożyła odwołanie od pisma Burmistrza uważając, że jest ono decyzją, ponieważ przedmiotowa sprawa powinna być tak właśnie załatwiona. W tym stanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło dalej, że organ rozstrzyga sprawę w drodze decyzji administracyjnej jedynie w tych sprawach, dla których przepisy prawa materialnego przewidują taką formę rozstrzygnięcia. Obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej decyzją nie można domniemywać, bowiem decyzja administracyjna w sposób władczy rozstrzyga o prawach bądź obowiązkach jednostki. Skoro zatem ustawa o ochronie środowiska nie przewiduje wydawania decyzji w zakresie przyznawania przez organy samorządu terytorialnego dotacji, to nie można się skutecznie domagać od Burmistrza Gminy [...] rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa odwołanie przysługuje od decyzji wydanej przez organ I instancji. Warunkiem wiec skorzystania przez stronę z tego środka zaskarżenia pierwszo-instancyjnego rozstrzygnięcia jest uprzednie wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną lub w inny sposób kończącej postępowanie administracyjne. Z powyższych względów organ uznał, że odwołanie nie przysługuje i dlatego w oparciu o treść art. 134 kpa stwierdził jego niedopuszczalność. E.P. zaskarżyła powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła miedzy innymi, że dnia [...]. złożyła wniosek do Urzędu Gminy w [...] o częściowy zwrot kosztów poniesionych w związku z modernizacją centralnego ogrzewania z koksowego na gazowe. Odmówiono Jej przyznania dotacji ze stwierdzeniem, że odmowa nie powinna być wydana w formie decyzji administracyjnej, ponieważ ustawa Prawo ochrony środowiska nie przewiduje takiej formy prawnej dla przyznania dotacji. Zdaniem skarżącej, art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska upoważnia m.in. urzędy gmin do uruchomienia systemu dotacji. Jeżeli zatem Urząd Gminy [...] wprowadził system dotacji na swoim terenie tzn. że rozstrzyga władczo i jednostronnie o sprawie indywidualnej i podwójnie konkretnej tym samym jest zobowiązany zachować formę prawną wydając akt administracyjny (w szczególności w przypadku odmowy przyznania dotacji). Mimo wielokrotnych wniosków o wydanie decyzji administracyjnej Urząd odpowiadał negatywnie w formie pism, nie podając w jakiej formie prawnej powinna być załatwiona przedmiotowa sprawa i w oparciu o jaką procedurę. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że "organ rozstrzyga sprawę w formie decyzji administracyjnej jedynie w tych sprawach, dla których przepisy prawa materialnego przewidują taką formę rozstrzygnięcia" jest w ocenie strony niezgodne z orzecznictwem NSA np. orzeczenie NSA SAB/Wr 6/83 z 1983r. stwierdza, że jeżeli strona wystąpiła do organu administracji publicznej o załatwienie sprawy indywidualnej, a przepisy prawa materialnego nie określają formy konkretyzacji sytuacji prawnej osoby, to wówczas organ powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana – stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) – według kryterium zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż zaskarżony akt prawa nie narusza. Wyjaśnić trzeba na wstępie, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej określanej jako P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej granice rozstrzygania sądu wytycza przedmiot zaskarżonego ostatecznego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowieniem tym organ odwoławczy na podstawie art. 134 Kpa w związku z art. 127 §1 Kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E.P.. Takie rozstrzygniecie decyduje o czysto proceduralnym charakterze postanowienia wydanego w oparciu o powyższe przepisy procedury administracyjnej, a zatem i sądowa kontrola zgodności z prawem ograniczyć się musi do kwestii proceduralnych. Zgodnie z art. 134 Kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym przepis ten, ani żaden inny, wprost nie wymienia okoliczności, z powodu których odwołanie jest niedopuszczalne. Natomiast art. 127 § 1 Kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zestawienie tych norm prawnych prowadzi do wniosku, że środek prawny jakim jest odwołanie służy tylko od decyzji, a zatem niedopuszczalne jest odwołanie wniesione od aktu nie będącego decyzją administracyjną np. od pisma zawierającego informację udzieloną przez organ zainteresowanej osobie. Spór w niniejszej sprawie dotyczy właśnie tego czy pismo Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. informujące skarżącą o tym, że Komisja Infrastruktury Komunalnej i Mieszkalnictwa Rady Miejskiej w [...] negatywnie zaopiniowała Jej wniosek w sprawie częściowego zwrotu kosztów modernizacji ogrzewania stanowi decyzje administracyjną. W ocenie sądu, wyrażone zaskarżonym postanowieniem stanowisko, że pismo to nie jest decyzją administracyjną jest niewadliwe. Należy zauważyć, że decyzja administracyjna jest tylko jedną z kilku form działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Obok decyzji wyróżnia się czynności materialno- techniczne (np. wpis do ewidencji działalności gospodarczej, zameldowanie, udzielenie informacji publicznej itp.), czynności cywilnoprawne. Zgodnie z art.104 § 1 Kpa "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Zawarte w cytowanym przepisie stwierdzenie, że załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy przepis prawa powszechnie obowiązującego nakazuje załatwić sprawę w formie decyzji (por. wyrok NSA z 17.12.1985 r.,III SA 988/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 38). Decyzja administracyjna, będąca jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie wydawana jest wyłącznie wówczas, jeśli istnieje " norma prawa administracyjnego", z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18.03.1994r., IV SA/765/93 ). Przywołany w skardze wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983r.wydany w sprawie SAB/Wr 6/83 nie może być uznany za reprezentatywny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro dotyczy przedmiotowo innej sprawy i wydany został w sprawie skargi na bezczynność organu. Zawarta w uzasadnieniu skargi argumentacja odwołująca się do art. 408 ustawy Prawo Ochrony Środowiska jest chybiona, przepis ten bowiem nie daje podstawy prawnej do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Powyższy przepis zamieszczony jest w Rozdziale 4 tytułu VII ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm./, w którym to Rozdziale uregulowane zostały kwestie funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Art. 408 stanowi: "Działalność , o której mowa w art. 406 i 407, może być finansowane przez przyznawanie dotacji". Jest to zatem przepis adresowany do rady gminy, która posiada z mocy art. 406 kompetencję do określenia zadań, na które przeznaczone być mogą środki gminnego funduszu ochrony środowiska. Przepisy tej ustawy, w omawianym zakresie, nie zawierają norm, z których bezpośrednio lub pośrednio wynikałyby prawa lub obowiązki obywateli wymagające załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Zarządzenie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie " określenia zasad przyznawania dotacji za przeprowadzoną modernizację ogrzewania" wydane w celu realizacji uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. w sprawie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] r., nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie ma waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego, w oparciu o który można byłoby wyprowadzić normę nakładającą na organ wykonawczy gminy powinność rozpatrzenia wniosku o częściowy zwrot nakładów na modernizacje ogrzewania w formie decyzji administracyjnej. Skoro tak, to brak jest podstaw prawnych do podważenia stanowiska organu odwoławczego i w konsekwencji do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. Dlatego należało na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalić skargę.