SA/Sz 2313/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Kowalewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr/ Protokolant: Beata Majewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. s t w i e r d z a nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Pismem z dnia 04 grudnia 2003 r. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [...] . W uzasadnieniu skargi wskazał na rażące naruszenie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), poprzez nieokreślenie przez Radę Miasta w §12 i §28 uchwały stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty (renty planistycznej). Zdaniem Wojewody, obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej ma moc bezwzględnie obowiązującą i tym samym jego spełnienie nie może zostać wyłączone mocą rozstrzygnięć organu stanowiącego gminy. Bezprzedmiotowy stałby się wówczas zapis art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie ustalenie stawki procentowej służącej naliczeniu przez burmistrza lub prezydenta miasta jednorazowej opłaty nie pozwoli na jej pobranie w jakiejkolwiek wysokości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta stwierdził, że jest ona uzasadniona jedynie w części dotyczącej §12 i §28 uchwały. W pozostałym zakresie skarga jest bezzasadna, co wynika z jej treści i w tej części powinna zostać oddalona. Burmistrz Miasta przyznaje, że §12 i §28 zaskarżonej uchwały nie zawierają określenia stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty (renty planistycznej) wyjaśniając, że nastąpiło to w wyniku oczywistej omyłki powstałej najprawdopodobniej przy sporządzaniu końcowego projektu uchwały, co potwierdzają pozostałe postanowienia uchwały zawierające taką stawkę. W ocenie Burmistrza uchybienie to nie może skutkować nieważności całej uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]lecz jedynie postanowień §12 i §28. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 wyżej wymienionej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), to na mocy jej art. 85 ust. 2 do niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej w dalszej części ustawą. Art. 10 ust. 3 ustawy stanowi, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3. Zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 ustawy, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Dla obowiązywania obu tych norm bez znaczenia pozostaje fakt, czy wraz z podjętą uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana dotychczasowego przeznaczenia lub wykorzystywania terenów objętych planem. Sformułowanie "określa się" użyte w wyżej cyt. art. 10 ust. 3 stanowi zobowiązanie organu uchwalającego lub zmieniającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do umieszczenia w podejmowanej uchwale stawki procentowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy. Tożsamo rzecz się ma z zapisem znajdującym się w art. 36 ust. 3 ustawy, który obliguje właściwy organ do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji jej zbycia przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Użyty przez ustawodawcę zwrot, iż organ "pobiera" opłatę, nie pozostawia wątpliwości o wiążącym organy charakterze tego zapisu. Potwierdza to również dyspozycja zawarta w ust. 9 tegoż artykułu, zgodnie z którą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 3, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego. Prawodawca nie pozostawił organom swobody nawet w zakresie terminu w jakim powinny przystąpić do ustalenia opłaty planistycznej. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 36 ust. 3 ustanawia zasadę powszechności objęcia tą opłatą wymienionych podmiotów i dlatego wszelkie regulacje prawne przewidujące w istocie zwolnienia od tej opłaty - zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi - nie mogą zmierzać do stosowania wykładni rozszerzającej. Skoro organ ma obowiązek pobrać opłatę planistyczną w wysokości do 30% wzrostu jej wartości, to nie oznacza to, że może podjąć uchwałę, która w konsekwencji uniemożliwi pobranie takiej opłaty. Językowa wykładnia przytoczonych przepisów jednoznacznie wskazuje na obligatoryjność wyrażonych w nich nakazów skierowanych do wymienionych organów. Tym samym zakres swobody w uznaniowym orzekaniu o wysokości stawki opłaty przez właściwy organ doznaje ograniczenia nie tylko co do możliwości przekroczenia określonej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym górnej jej wysokości 30%, ale wyklucza także możliwość zastosowania stawki zerowej. Inne rozumienie przedstawionych przepisów stałoby również w sprzeczności z wykładnią funkcjonalną omawianych rozwiązań prawnych. W ocenie składu orzekającego, należy mieć bowiem na uwadze charakter instrumentu prawnego jakim jest renta planistyczna. Przysporzenie środków z tego tytułu stanowi bezsprzecznie dochód dla budżetu gminy w rozumieniu art. 54 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591). Wprawdzie gmina prowadzi gospodarkę finansową samodzielnie, nie oznacza to jednak, że samodzielność ta jest zupełna, gdyż ograniczają ją przepisy szczególne rangi ustawowej. Gmina wykonując zadania publiczne, pomimo, iż działa w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, to zawsze musi działać w granicach obowiązującego prawa. Cytowane wyżej art. 10 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy są przepisami o charakterze norm bezwzględnie obowiązujących i nie pozwalają poszczególnym organom na stanowienie przepisów (planów) w dowolny sposób w tym zakresie. Przyjęcie stawki zerowej prowadziłoby w istocie do zniweczenia woli ustawodawcy wskazującego na opłatę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznych. Uniemożliwiałoby zarazem wywiązanie się przez określone organy z ustawowego obowiązku pobrania jednorazowej opłaty w formie tzw. renty planistycznej. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w zaskarżonej uchwale z dnia [...] r., nr [...]dot. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] dla 2 z 19 jednostek funkcjonalnych nie ustaliła w ogóle stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a w pozostałych 17 przypadkach ustaliła tą stawkę jako "zero" procent. Do istotnych wad skutkujących nieważnością uchwały organu gminy zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W kontekście przedstawionych wyżej argumentów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę, w której określiła stawki jednorazowej opłaty (renty planistycznej) w wysokości "zero" procent, a w §12 i §28 uchwały w ogóle jej nie ustalając, naruszyła przepis prawa materialnego - art. 10 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Z powyższych względów z mocy art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.