SA/Sz 2386/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędzia WSA Marzena Kowalewska Protokolant sekr. sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2004r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia[...]. Nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych u c h y i a zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...]r. Nr [...]. Postanowieniem z dnia[...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 218 i 219 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M. M. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z dnia[...]. o odmowie wydania zaświadczenia o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych w okresie od czerwca 1990r. do czerwca 1991r. Organ II instancji wskazał, że M. M. po ukończeniu nauki w Policealnym Studium Zawodowym w[...]. zarejestrowała się w Rejonowym Biurze Pracy w [...]jako bezrobotna absolwentka i uzyskała zasiłek dla bezrobotnych, który jak twierdzi, pobierała do dnia [...]., t.j. do upływu [...]. roku od ukończenia nauki w szkole. W styczniu [...]. r. zainteresowana złożyła wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego fakt pobierania w latach [...]. zasiłku i jego wysokość. W związku z tym otrzymała zaświadczenie, z którego wynika, że zasiłek dla bezrobotnych pobierała w okresie od[...]. . do [...]. r. Zainteresowana nie zgodziła się z tym i wniosła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pobieranie zasiłku dla bezrobotnych w okresie od [...].. do[...]. . Organ II instancji stwierdził, że w archiwum organu zatrudnienia zachowały się jedynie listy wypłat zasiłków dla osób bezrobotnych z lat[...]. , brak natomiast jest karty rejestracyjnej oraz decyzji administracyjnych. W związku z tym przeprowadzono postępowanie wyjaśniające celem zgromadzenia dodatkowych dowodów w sprawie. W toku postępowania uzyskano zaświadczenie z Rejonowego Biura Pracy z dnia [...]. r. potwierdzające, iż M. M. była zarejestrowana jako bezrobotna bez prawa do zasiłku od dnia[...]. ., a zeznania świadków, rodziców zainteresowanej, nie wniosły do sprawy żadnych nowych okoliczności, Natomiast wskazane listy wypłat potwierdzają, iż wypłacono jej zasiłek dla bezrobotnych dopiero od[...]. . do [...]. r. W [...]. i [...]. r. w kwocie po[...]. , a w [...]. Zgodnie z przepisem art.. 15 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1989r. o zatrudnieniu (Dz. U. nr 75, poz. 446 ze zm.) bezrobotnym absolwentom szkół przez okres 6 miesięcy przysługiwał zasiłek w wysokości 110% najniższego wynagrodzenia, a po upływie 6 miesięcy zasiłek w wysokości 95% najniższego wynagrodzenia. Zgodnie natomiast z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 12 lit. "a" ustawy absolwentem jest bezrobotny 3 Sygn.akt SA/Sz 2386/02 w okresie 12 miesięcy od dnia ukończenia szkół: średnich zawodowych, w tym studiów policealnych, liceów zawodowych oraz zasadniczych zawodowych. Najniższe wynagrodzenie w spornym okresie wynosiło: od czerwca 1990r. do 31 sierpnia 1990r. -120.000 zł; od 1 do 30 września 1990r. 368.000 zł; od 1 października 1990r. do 31 grudnia 1990r. - 440.000 zł; od 1 stycznia 1991r. do 31 marca 1991r. - 550.000 zł natomiast od 1 kwietnia 1991r. do 30 czerwca 1991r. wynosiło 605.000 zł. Organ ustalił, że strona była absolwentem przez okres 12 miesięcy od dnia ukończenia szkoły, tj. do[...]. . Bezspornym jest jednak fakt, iż nie dokonała rejestracji w[...].., lecz dopiero w[...]. . na co wskazuje wysokość wypłacanego stronie zasiłku. Kwota [...]. zł stanowi bowiem 110% kwoty[...]. , czyli najniższego wynagrodzenia. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem taka właśnie wysokość zasiłku przysługiwała absolwentom w okresie pierwszych 6 miesięcy od dnia rejestracji. M. M. w żadnym z pism nie kwestionowała wysokości wypłacanego jej zasiłku. Biorąc zatem pod uwagę powyższe oraz fakt, iż strona nie figurowała na listach wypłat sprzed[...]. . należy wskazać, iż zaświadczenie z dnia [...]. r. potwierdzające okres pobierania zasiłku od[...]. . do[...]. . jest właściwe i zaskarżone postanowienie, zdaniem organu odwoławczego, jest zasadne. Od powyższego postanowienia skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie złożyła M. M. wnosząc o uchylenie jako niezgodnego ze stanem faktycznym. Skarżąca w bardzo obszernym uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że po ukończeniu nauki w Policealnym Studium Zawodowym w [...].zarejestrowała się w[...]. . w Biurze Pracy w [...]. jako bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych do dnia[...]. ., czyli do dnia upływu 12 miesięcy od ukończenia nauki w szkole. W[...]. . zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. o wydanie zaświadczenia dotyczącego okresu oraz wysokości pobieranego zasiłku w latach [...]. Zaświadczenie jest niezbędne w celu ustalenia kapitału początkowego na koncie osobistym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych. W wydanym zaświadczeniu organ ustalił, iż przedmiotowy zasiłek dla bezrobotnych z tzw. statusu absolwenta szkoły zawodowej M. M. pobierała w okresie od dnia [...]. r. do [...]. r. Podany przez organ okres pobierania zasiłku jest jednak niezgodny ze stanem faktycznym. Starosta[...]. i w dniu[...]. . po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalił, iż program komputerowy znajdujący się w PUP w [...]. wskazuje na liczne niedoskonałości działania, a ponadto w trakcie przeprowadzki Rejonowego Biura Pracy w[...]. . część dokumentacji na skutek panującego tam bałaganu prawdopodobnie zaginęła (również wszelka dokumentacja dotycząca skarżącej). Ponadto organ stwierdził, iż wobec braku dowodów 4 Sygn.akt SA/Sz 2386/02 umożliwiających ustalenie wskazanego okresu pobierania zasiłku jako zgodnego ze stanem rzeczywistym, dalsze dochodzenie może odbyć się przed sądem. Skarżąca zarzuciła również, iż przed wydaniem ostatecznego rozstrzygnięcia nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Istotne w sprawie jest jej zdaniem stwierdzenie, że pomiędzy listami wypłat a indywidualnymi kartami wypłat zasiłków zachodzi zdecydowana różnica, bowiem wypłata zasiłków następowała na podstawie zbiorczej listy wypłat, która była sporządzona na postawie indywidualnej karty wypłat zasiłków. Na indywidualnej karcie wypłat zasiłków jest m.in. numer decyzji, numer zbiorczej listy wypłat oraz podpis pracownika obliczającego wysokość zasiłku, ale nie ma tam jej podpisu potwierdzającego odbiór tego zasiłku. Podpis ten znajduje się dopiero na zbiorczej liście wypłat zasiłków. Organ przedstawił wydruk indywidualnej karty wypłat zasiłków, na którym znajduje się jedynie numer decyzji, lecz nie ma tam żadnego numeru zbiorczej listy wypłat. Zagubione przez organ dokumenty były bardzo istotne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż na karcie rejestracyjnej bezrobotnego znajdowała się data rejestracji w Rejonowym Biurze Pracy w [...]. daty następnych wizyt. Dowody te zaginęły na skutek oczywistych zaniedbań ze strony Biura Pracy, a zgodnie z przepisami o zasobach archiwalnych karty rejestracyjne bezrobotnych i poszukujących pracy powinny być przechowywane tam do chwili obecnej, ponieważ przepisy o zasobach archiwalnych odnoszą się również do dokumentacji płacowej. Skarżąca wskazała też, że nie wiadomo na jakiej podstawie PUP w [...].ustalił początek okresu pobierania zasiłku na dzień[...]. . Organ odwoławczy wskazuje przedmiotowe "listy wypłat" jako dowód z dokumentu, na którym się oparł i przyznał mu moc dowodową. Nie budzi wątpliwości, iż jest to dokument urzędowy, ale nie jest on zgodny ze stanem faktycznym. Organ odwoławczy przyjmuje jego moc dowodową ale tylko co do wysokości wypłacanego zasiłku dla bezrobotnych i stwierdza, iż w żadnym ze swoich wcześniejszych pism skarżąca nie kwestionowałam wysokości wypłacanego zasiłku. Trudno jednak zapamiętać wysokość zasiłku w okresie sprzed 12 lat. Dlatego też od początku podważano jedynie okres pobierania tegoż zasiłku, gdyż wstecz jest to zdecydowanie łatwiej odtworzyć w pamięci. Prawo do zasiłku w spornym czasie przysługiwało po upływie 7 dni od daty zarejestrowania, a od dnia[...]. ., po zmianie ustawy prawo do zasiłku przysługiwało z dniem zarejestrowania. Wprawdzie ustawa o zatrudnieniu z 29.12.1989r. nie normowała sposobu naliczania zasiłku, lecz na podstawie przepisów ogólnych w tej kwestii należy przyjąć, iż zasiłek przysługiwał za każdy dzień kalendarzowy po dniu zarejestrowania. Zasiłek w danym miesiącu ustalało się dzieląc kwotę przysługującego zasiłku przez 30 dni i mnożąc przez liczbę dni kalendarzowych przypadających w okresie jego pobierania. Zgodnie z tym przepisem skarżąca w [...]. . zarejestrowana była przez [...]. 5 Sygn.akt SA/Sz 2386/02 kalendarzowych (zasiłek[...]. , winno być[...]..), w[...]. . przez [...]. dni (zasiłek [...]. zł., powinno być [...]. zł.) oraz w[...]. . przez [...]. ( zasiłek [...]. ł., powinno być [...]. zł.). Mając na uwadze możliwość występowania licznych błędów w obliczaniu wysokości zasiłku można uprawdopodobnić fakt, iż po upływie 6 miesięcy od dnia zarejestrowania zasiłek był nadal wypłacany na poziomie 110% najniższego wynagrodzenia. Reasumując należy stwierdzić, iż przeprowadzony dowód z dokumentu budzi wątpliwości i nie odpowiada rzeczywistości. Jeżeli faktycznie PUP w [...]. w chwili obecnej posiada w swoich archiwach "listy wypłat" to winien je przedstawić Sądowi do wglądu, ale pod warunkiem, że będą to kompletne listy z okresu od [...]. . do [...]. ., a nie wybiórcze z poszczególnych miesięcy. Ponadto powinny to być zbiorcze listy wypłat zasiłków, a nie tylko indywidualne karty wypłat zasiłków lub same decyzje dla wypłaty zasiłku. Odnośnie dowodu z dokumentu w postaci zaświadczenia z Rejonowego Biura Pracy w [...]. z dnia [...]. r., to nie wnosi on do sprawy żadnych nowych informacji. Organ przeprowadził też dowód z zeznań świadków, których zeznania potwierdziły, iż po ukończeniu szkoły w[...]. . skarżąca zarejestrowała się w Rejonowym Biurze Pracy w [...]. i do dnia [...]. r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Według zasady swobodnej oceny dowodów organ dysponuje całkowitą swobodą w ich ocenie, ale nie oznacza to dowolnej oceny danych dowodów, tym bardziej, że dowód z zeznań świadków przeczy dowodom, na których organ oparł swoje ustalenia. Fakt, iż świadkami były osoby najbliższe - rodzice, nie wpływa na obniżenie mocy dowodowej tego dowodu. To przecież rodzice, osoby najbliższe, lepiej znają fakty niż inne osoby. Poza tym wątpliwości i niejasność stanu faktycznego nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. 6 Sygn.akt SA/Sz 2386/02 Skarga jest zasadna. Odnosząc się do podniesionych zarzutów należy przede wszystkim wskazać, na treść przepisów mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W myśl art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast art. 218 § 1 kpa stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. 2 treści art. 218 § 1 kpa wynika, że organ wydaje zaświadczenie w którym potwierdza fakt albo stan prawny wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ujmując to inaczej organ zaświadcza o czymś, co wynika z posiadanych przez niego informacji. M. M., po złożeniu stosownego wniosku uzyskała wprawdzie zaświadczenie w którym potwierdzono fakt pobierania przez zainteresowaną zasiłku dla bezrobotnych ale nie w takim okresie, na jaki wskazała we wniosku. Organ powołał się przy tym na treść dokumentów jakimi dysponuje, ale jednocześnie w toku postępowania wskazał, że część dokumentów dotyczących okresu o którym jest mowa we wniosku zaginęła w trakcie zmian struktury organów administracji. W związku z tym istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma wyjaśnienie, czy możliwe jest ustalenie treści dokumentów, którymi organ dysponował ale następnie z własnej winy, na skutek jak to sam określił "bałaganu", utracił. Możliwość taka, zdaniem Sądu, istnieje i wynika z treści art. 218 § 2 kpa w myśl którego organ administracji, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres tego postępowania wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe , stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym 7 Sygn.akt SA/Sz 2386/02 zawarte w kpa (zob. J. Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 805-806). Organ wprawdzie takie postępowanie przeprowadził, ale nie w pełni i z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa . Zgodnie z art. 7 kpa wtoku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Organ jest zobowiązany jest zwłaszcza dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994r. III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995 , Nr 7, poz. 83, ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ przesłuchał świadków ale nie przeprowadził innych dowodów, na podstawie których można by wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne na które powołuje się wnioskodawczyni. Nie ma bowiem przeszkód prawnych do ustalenia treści dokumentów, które organ posiadał, a które następnie na skutek własnej nieudolności utracił. Nie istnieją bowiem w tym zakresie żadne zakazy dowodowe. W kodeksie postępowania administracyjnego brak wprawdzie postępowania, podobnego do tego jakie istnieje w kodeksie postępowania cywilnego tzn. postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, ale jak już stwierdzono treść zagubionych dokumentów można odtworzyć przy pomocy innych środków dowodowych. W żadnym wypadku organ nie może przerzucać skutków własnych zaniedbań na zainteresowaną. Byłoby to sprzeczne nie tylko z zasadami o których mowa w art. 6, 8, 9 i 11 kpa, ale z konstytucyjnym porządkiem prawnym opartym na funkcjonowaniu podstawowych reguł chroniących prawa obywateli. W związku z tym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia w stosownym zakresie postępowania dowodowego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych dowodów, nie wyłączając przesłuchania strony, a następnie do wszechstronnej oceny wyników tego postępowania. Sygn.akt SA/Sz 2386/02 Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 iit.c powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.