SA/Sz 462/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant : sekr. Sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego z dnia [...]r. Nr [...] II. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...]r. w S. A. "A." ustalono, iż pracodawca nie wypłacił [...] pracownikom ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, [...] pracownikom nie wypłacił wynagrodzenia oraz dodatku do wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych za okres od [...]r. Ustalono ponadto, iż pracodawca nie wypłacił wynagrodzeń za pracę w okresie od [...] do [...]. Fakty powyższe zostały potwierdzone w załącznikach do protokołu, które zawierają szczegółowe listy pracowników ze wskazaniem należnej do wypłaty kwoty oraz tytułu prawnego stanowiącego podstawę do wypłaty. W związku z powyższym w dniu [...]r wydano nakaz nr [...] (decyzje [...]) zobowiązujący P. Z. S. "A" do spełnienia wymagań określonych w art. 94 pkt. 5 i art. 85 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. m 21, poz. 94 ze zm.). Ze względu na ważny interes społeczny decyzjom powyższym nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). W trakcie ponownej kontroli przeprowadzonej w firmie "A." w S. w dniach [...]r. stwierdzono nie wykonanie nakazu nr [...] w związku z czym skierowano do pracodawcy upomnienie (nr [...]) z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Powyższe upomnienie zostało doręczone dnia [...]r. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...]r. ustalono, iż pracodawca zalega pracownikom wymienionym w załącznikach do protokołu z kontroli, z wypłatą świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku pracy z tytułu: wynagrodzenia za pracę za miesiące: [...]r., ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe oraz wynagrodzenia wraz z dodatkiem za pracę w godzinach nadliczbowych w okresie od [...] W związku z powyższym, w dniu [...]r. wydano nakaz nr [...]r. obejmujący [...] decyzji płatniczych, którym również nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego. Podczas ponownej kontroli w S w dniu [...] r. stwierdzono niewykonanie nakazu z dnia [...]r., w związku z czym skierowano do pracodawcy upomnienie o symbolu [...] [...], doręczone w dniu [...]. W celu doprowadzenia do wykonania przez pracodawcę obowiązku wszczęto na podstawie art. 122 § 1 pkt.1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2001 nr 125, poz. 1368), administracyjne postępowanie egzekucyjne - postanowieniem z dnia [...] nr [...] nałożono na S. A. "A." w S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Powyższe postanowienie zostało doręczone zobowiązanemu wraz z tytułem wykonawczym nr [...] w dniu [...] W dniu [...]r. Prezes Z. S. A. "A." wniósł do Okręgowej Inspekcji Pracy zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podnosząc w uzasadnieniu fakt częściowej spłaty należności objętych nakazami inspektora pracy. W celu oceny realizacji nakazów o symbolach: [...] i [...]i [...]przeprowadzono ponowną kontrolę w S.A."A". Ustalono, że na dzień [...]pracodawca wykonał jedynie decyzję nr [...] z dnia [...]r., dotyczącą wypłacenia pracownikom wymienionym w załączniku do protokołu z kontroli wynagrodzenia za [...]r. W stosunku do pozostałych decyzji z ww. nakazów stwierdzono brak realizacji. Rozpatrując zażalenie inspektor pracy egzekutor stwierdziła, iż nie ma podstaw prawnych do umorzenia grzywny. Wobec powyższego, na podstawie art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do Okręgowego Inspektora Pracy. Okręgowy Inspektor Pracy zważył co następuje: "Prawo do wynagrodzenia jest jednym z podstawowych praw pracowniczych. Pracodawca jest zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia w terminie, zgodnie z art. 85 § 2 Kodeksu pracy raz w miesiącu, nie później jednak niż w ciągu pierwszych 10 dni następnego miesiąca kalendarzowego". Fakt nie wypłacenia przez pracodawcę w terminie oraz w pełnej wysokości wynagrodzeń i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy jest bezsporny. Państwowa Inspekcja Pracy, stojąc na straży przepisów prawa pracy jest bezwzględnie zobowiązana do zastosowania przewidzianych przepisami prawa wszystkich środków prawnych zmierzających do nakłonienia pracodawcy do wykonywania ciążących na nim obowiązków wynikających z Kodeksu pracy, włącznie z grzywną nakładaną w celu przymuszenia. Kontrola przeprowadzona w dniach [...]r. wykazała jednoznacznie, iż pracodawca nie wykonał wszystkich obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...]r. Nie wykonanie w całości nakazu z dnia [...]r. o symbolu [...] oraz nakazu z dnia [...]r. o symbolu [...] jest równoznaczne z faktem niezrealizowania nałożonych na pracodawcę obowiązków określonych w ww. nakazach a wynikających bezpośrednio z przepisów prawa pracy. W związku z tym nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest w pełni uzasadnione a jej wysokość podyktowana jest względami celowości i mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto zdaniem Inspektora, nałożona na S. "A." grzywna jest jedynie środkiem egzekucyjnym, który zgodnie z art. 125 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr [...] podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej stan faktyczny i prawny Okręgowy Inspektor Pracy uznał, że brak jest podstaw do uchylenia lub umorzenia obowiązku uiszczenia grzywny. Zdaniem skarżącego postanowienie nakładające grzywnę w maksymalnej wysokości [...] zł jest krzywdzące zwłaszcza w sytuacji gdy od momentu rozpoczęcia kontroli, w miarę możliwości płatniczych s., nakazy Inspektora Pracy były i w dalszym ciągu są sukcesywnie realizowane. Ostatnio, to jest w dniu [...] r. S wypłaciła pracownikom [...] zł. z tytułu zaległych wynagrodzeń [...] r. - załączając listę. Analizując akta przeprowadzanej kontroli oraz trudną sytuację finansową s, która jest wynikiem panującej recesji w kraju, zdaniem skarżącego, nie można kierownictwu s. zarzucić lekceważenia obowiązków wobec pracowników. Nie bez znaczenia jest też fakt, że spółka nie posiada wielomiesięcznych zaległości w wypłacie wynagrodzeń, co ma miejsce w przypadku wielu innych pracodawców. Znaczenie ma również fakt, że P. Z. M. M. od kilku miesięcy rezygnuje z pobierania swojego wynagrodzenia na rzecz innych pracowników. Obecnie przede wszystkim s. zalega z wypłatami wobec byłych pracowników, co do których ma roszczenia o zabór mienia, bądź którzy działali w inny sposób na szkodę A. [...]., a spory będą rozstrzygnięte w drodze postępowania sądowego - na przykład wymienieni w nakazach: P. W.. A. K. oraz I. C. są łącznie winni spółce ponad [...] W przedstawionym stanie faktycznym, nałożenie maksymalnej grzywny, zdaniem s., nie uwzględnia stopnia winy pracodawcy, jego obiektywnych trudności i starania o zachowanie miejsca pracy. Jednocześnie wyegzekwowanie tej grzywny odbędzie się, zdaniem s., ze szkodą dla pracowników, ponieważ s. nie posiada nadwyżek finansowych, a w zasadzie występuje brak płynności finansowej. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w rozstrzygnięciu. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wykazała, że skarga jest zasadna, choć z innych niż wskazane w skardze przyczyn. Właściwość Sądu ustalono na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl tego przepisu sprawy, w których skargi zostały wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Będąc właściwym z mocy art. 16 ust.1 pkt 3 w/w ustawy do rozpatrzenia skargi wniesionej na tego rodzaju postanowienie Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania w kwestiach nie objętych przedmiotem tego postanowienia. Dlatego za bezprzedmiotowe uznać należy te wywody skargi, które odwołują się do historii i powodów trudnej sytuacji finansowej Spółki oraz zakresu przestrzegania w niej przepisów prawa pracy. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r, o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /jedn. tekst Dz.U. z 2002. Nr 110, poz. 968 ze zm./ - p.e.a. obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy podlegają egzekucji administracyjnej. Z ustalonego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego, znajdującego odzwierciedlenie w przedłożonych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę aktach administracyjnych i niekwestionowanego przez stronę skarżącą wynika, że Spółka Akcyjna "A" w S. do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała w pełni obowiązków wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikom, nałożonych w drodze decyzji Inspektora Pracy w S. tj. nakazami z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Zgodnie z art. 6 § 1 wskazanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S., jako wierzyciel obowiązków wynikających z opisanych wyżej nakazów /art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o p.e.a./ po stwierdzeniu, że doręczone [...]r. zobowiązanemu upomnienie wzywające do wykonania obowiązków nie przyniosło rezultatu, wystawił w dniu [...]r. tytuł wykonawczy Nr [...] obejmujący obowiązki nałożone w obu wyżej wskazanych nakazach. Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny o jakim mowa w art. 119 § 1 ustawy o p.e.a tj. grzywna w celu przymuszenia jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Natomiast przyczynę uwzględnienia skargi i w konsekwencji uchylenia zaskarżonych postanowień, stanowi nie uwzględnienie faktu, iż zobowiązany uiścił część należności, objętych nakazami o których mowa wyżej, na rzecz pracowników i nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do tej części argumentacji zażalenia, która kwestionuje zasadność zastosowanego środka egzekucyjnego podważa wysokość nałożonej grzywny. Organ II instancji w kwestii tej wypowiedział się lakonicznie, ograniczając się do stwierdzenia, że wysokość nałożonej grzywny "mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". W ocenie Sądu stwierdzenie, że nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 122 § 2 ustawy nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji zażalenia, do czego zobligowany jest organ II instancji. Należy zauważyć, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie [...] zł, bez odniesienia się do argumentacji strony wskazującej na systematyczne wypłacanie należności pracowniczych objętych nakazami inspektora pracy oraz do aktualnej kondycji finansowej S. stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 23 kpa, jak i art. 122 § 2 i § 3 ustawy o p.e.a. bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego sformułowanej w art. 7 § 2 powyższej ustawy wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Wyżej opisane uchybienia organów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też należało, na podstawie art. 145 § 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.