SA/Sz 52/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr/ Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant: Anna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2004r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozytywnej opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych /. u c h y I a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] z dnia[...]. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w [...] postanowieniem z dnia[...]. wydanym na podstawie art. 106 § 1 Kpa w związku z art. 18 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.) pozytywnie zaopiniowała wniosek o cofnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu do 4,5% i piwa, do 18% i powyżej 18 % w sklepie [...] w [...] przy ul. [...], prowadzonym przez[...]. W uzasadnieniu postanowienia, poza zacytowaniem treści art. 18 ust. 7 ustawy 0 wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stwierdzono, że materiał uzyskany w toku postępowania administracyjnego potwierdza występowanie w wyżej wymienionym sklepie przesłanek do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. We wniesionym zażaleniu, [...] domagając się uchylenia powyższego postanowienia podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1 i art. 124 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak ustosunkowania się Komisji do złożonych przez Nią w toku postępowania pism wyjaśniających sprawę, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zaskarżonym postanowieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...]. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust. 6 pkt 1, 2 oraz ust.7 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz.230 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia- utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że Kolegium uznało, iż zarzuty zażalenia nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy. Organ I instancji zawiadomił bowiem strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie. Strona ponadto została zapoznana z całokształtem materiału dowodowego, ponieważ ustosunkowując się do zawartych w nim zarzutów przekazała własne stanowisko ( pismo z 26.08.2002r. ), a Burmistrz Miasta [...] pismem z dnia Sygn. akt SA/Sz 52/03 3 [...]. poinformował [...]o możliwości wglądu w akta. W ocenie Kolegium świadczy to o zapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu. Z uzyskanych informacji od Komendanta Powiatowego Policji w [...]Komendanta Straży Miejskiej oraz Inspekcji Handlowej ( do których zwracał się organ I instancji) wynika, zdaniem organu odwoławczego, że faktycznie w rejonie sklepu prowadzonego przez [...] doszło do wielu interwencji w związku z zakłócaniem porządku publicznego, spożywaniem alkoholu w miejscu publicznym. Bezzasadny jest też, w ocenie Kolegium zarzut naruszenia art. 124 § 2 Kpa, zaskarżone postanowienie zawiera bowiem tak uzasadnienie faktyczne jak i prawne. W konkluzji organ odwoławczy, po wskazaniu, że przedmiotowa opinia jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji na obecnym etapie mogło stanowić podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem. Skarżąca aktowi temu zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 7 Kpa, polegające na niepodjęciu przez żaden z organów próby dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ odwoławczy oparł się na pismach KP Policji i Straży Miejskiej nie wskazując jednak-jakie konkretnie informacje z pism tych mają wynikać. Organy obu instancji zupełnie nie odniosły się do złożonego przez skarżącą do akt dowodu w postaci oświadczeń osób zamieszkałych w pobliżu sklepu przemawiających na jej korzyść, 2. rażące naruszenie art. 124 § 2 Kpa, przez powołanie się organu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na nieprawdziwe okoliczności, nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym w zakresie sugestii, że Państwowa Inspekcja Handlowa również podała, iż w rejonie przedmiotowego sklepu doszło do zakłócenia porządku publicznego, 3. naruszenie art. 10 Kpa, co uniemożliwiło skarżącej bezpośrednie wypowiedzenie się przed Komisją i złożenie wniosków dowodowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sygn. akt SA/Sz 52/03 4 Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sady administracyjne na podstawie przepisów ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, dokonana w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), określanej dalej jako P.p.s.a. dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty i argumenty zasługują na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, prowadzoną w sklepie spożywczo monopolowym przy ul [...] w[...] . Zasady oraz przesłanki udzielania zezwoleń jak i cofania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych reguluje art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. Nr 35, poz. 230 z późn. zm.). Zgodnie z art. 18 ust.7 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w przypadkach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2 , t.j : 1) nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym, 2) powtarzającego się, w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez daną placówkę, cofnięcie zezwolenia wymaga zasięgnięcia opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych. Do wydania opinii, o której mowa w art. 18 ust. 7 wskazanej ustawy, stosuje się przepis art. 106 Kpa ( por. uchwała 5 sędziów NSA, OPK 3/98, ONSA 1998/4/114). Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazując w Sygn. akt SA/Sz 52/03 5 uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a później w odpowiedzi na skargę, że opinia wydana na podstawie art 18 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie stanowi załatwienia sprawy prowadzonej w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Jest poza sporem, że organ współdziałający nie prowadzi postępowania w samodzielnej, odrębnej sprawie, lecz jest organem powołanym do zajęcia stanowiska ( w formie postanowienia ), jego postępowanie ma charakter pomocniczy, a wydana w jego wyniku opinia nie ma samoistnego bytu prawnego i z tego powodu jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy prowadzonej przez burmistrza w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Burmistrz opinią tą nie jest związany, lecz poddaje ją ocenie, z zachowaniem przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, zasad oceny dowodów. Taki charakter procesowy opinii wydawanej na podstawie art. 18 ust.7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie oznacza jednakże nieograniczonej swobody proceduralnej przy jej podejmowaniu przez gminną komisję rozwiązywania problemów alkoholowych. Zgodnie z art. 106 ust.4 Kpa organ współdziałający może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że wydanie opinii powinno być poprzedzone takim wyjaśnieniem sprawy przez organ współdziałający aby jego stanowisko znajdowało oparcie w materiałach sprawy, a uzasadnienie opinii stanowiło rekonstrukcję dokonanych przez ten organ ustaleń faktycznych i ocen prawnych, stosownie do wymogów stawianych temu aktowi przez art. 124 §2 Kpa. Treść postanowienia organu I instancji , opisana na wstępie niniejszych motywów wyroku, nie pozostawia cienia wątpliwości co do tego, że postanowienie to wymogów tych nie spełnia. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego, nie popartemu zresztą głębszą argumentacją, podnoszony przez [...] w odwołaniu zarzut braku uzasadnienia faktycznego i prawnego był w pełni zasadny. Organ I instancji uchylił się bowiem od wskazania jakie ustalił fakty, na jakich oparł się dowodach przyjmując zaistnienie przesłanek uzasadniających, jego zdaniem, cofniecie zezwoleń. Co więcej, Komisja w ogóle nie ustosunkowała się do wyjaśnień [...] zawartych w 10 punktach Jej pisma z dnia[...] .( data wpływu do organu ), a także do złożonego przez pełnomocnika strony oświadczenia, podpisanego przez [...] osób zamieszkałych- jak wynika to z adresów uwidocznionych przy nazwiskach - między Sygn. akt SA/Sz 52/03 6 innymi przy ul. [...] w [...], przeczących sprzedaży alkoholu nietrzeźwym i nieletnim oraz stwierdzających, że " od momentu kiedy nastąpiła zmiana dzierżawcy sklepu, przed sklepem zapanował ład i porządek". Należy podkreślić ponadto, że w aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Delegatury w [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] r. ( data wpływu do organu ) informujące między innymi, że inspektorzy podczas prowadzonej obserwacji sklepu oraz w czasie kontroli w dniach [...]. nie stwierdzili sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym, jak również spożywania alkoholu w sklepie lub w jego otoczeniu. Do dowodów tych nie odniósł się również organ odwoławczy, mimo stawianego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 7 Kpa. Powołał się natomiast na dowody dla skarżącej niekorzystne, przy czym i w tym wypadku pominął milczeniem zarzuty odwołania mówiące o braku wskazania, w piśmie Policji i Straży Miejskiej, konkretnych faktów naruszenia zasad obrotu napojami alkoholowymi. Postępując w ten sposób Kolegium również naruszyło art. 7, art. 77§ 1 i art. 124 § 2 Kpa, a ponadto art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, skoro utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji powielając naruszenie prawa, którym akt ten był dotknięty. Nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa in fine, bowiem przepis ten wprost odnosi się do decyzji wydawanej w sprawie, nie ma zastosowania do postanowień (z wyjątkiem określonym w art. 122, który w sprawie nie zachodzi). Natomiast prawdą jest, że organ prowadzący postępowanie w sprawie, z naruszeniem art. 106 § 2 Kpa nie zawiadomił skarżącej o tym, że zwrócił się do innego organu o wydanie opinii, co mogło ograniczyć uprawnienia procesowe strony w postępowaniu przed organem współdziałającym. W ocenie Sądu wyżej opisane naruszenia prawa, wbrew zarzutom skargi, nie kwalifikują się do naruszeń rażących w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mogły mieć natomiast istotny wpływ na wynik sprawy, co przemawiało za uwzględnieniem skargi. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa