SA/Sz 546/02

Dnia 1 5 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska/spr/ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant: Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 5 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K.P.- Przedsiębiorstwa [...] w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr[...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego /. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z dnia [...]r. Nr[...], II. postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 305 /trzysta pięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 , art. 262 § 1 pkt 1 i art. 264 § 1 kpa, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm./, art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856/ utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...]r wydane z upoważnienia Zarządu [...] przez Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] zobowiązujące Przedsiębiorstwo [...] w [...] do poniesienia kosztów postępowania administracyjnego w kwocie [...] zł. W zażaleniu na to postanowienie [...] zarzuciło, że postanowienie "wydane zostało przez organ niewłaściwy, i że brak jest podstawy faktycznej do ustalenia kosztów na kwotę [...] zł". Zdaniem Kolegium zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zarządca drogi, może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Powiatu w [...] upoważnił na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] do załatwiania spraw oraz do wydawania decyzji administracyjnych należących do kompetencji zarządcy drogi a wynikających z ustawy o drogach publicznych. Zatem Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg działający z upoważnienia Zarządu Powiatu [...] jest organem właściwym do wydania przedmiotowego postanowienia, bowiem ma kompetencje do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych w pierwszej instancji. Zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządzanie drogami publicznymi może występować w drodze porozumień. Kompetencje te mogą sobie przekazywać wyłącznie zarządcy dróg publicznych, a w myśl art. 21 ust 1 ustawy o drogach publicznych zarządcy dróg mogą powierzyć wykonywanie swoich obowiązków powołanej przez siebie jednostce organizacyjnej. W ocenie Kolegium powołane przepisy ustawy o drogach publicznych należy uznać za lex specialis w stosunku do generalnych zasad przekazywania kompetencji administracji rządowej organom samorządu terytorialnego. Zważywszy, że w odniesieniu do dróg powiatowych zarządcą drogi jest Zarząd Powiatu to takie upoważnienie jest normą prawną w połączeniu z przepisem Sygn. akt SA/Sz 546/02 ustawowym i stanowi część systemu prawnego powszechnie obowiązującego, określając kompetencje danego organu do działania w sferze administracji publicznej. Dlatego też funkcjonujące w obrocie prawnym omawiane upoważnienie jest źródłem prawa miejscowego, obowiązującego każdego, którego dotyczy. Powołane przepisy wyraźnie wskazują wolę ustawodawcy do przekazywania kompetencji. Stanowisko to wzmacnia art.103 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż odnosi się on do kompetencji w zakresie zarządu dróg wynikających z ustaw, nie zaś porozumień. A zatem art. 103 ust. 5 powołanej ustawy stanowiący, że następca prawny dotychczasowego zarządu drogi publicznej zastępuje jego prawa i obowiązki, w szczególności wynikające z zawartych umów i porozumień oraz decyzji administracyjnych należy rozumieć w ten sposób, iż ów nowy zarządca (określony przez przepisy ustawy) wstępuje na miejsce dotychczasowego podmiotu, który powierzył wykonywanie swoich ustawowych kompetencji. Dlatego bezpodstawnym jest zarzut podniesiony w zażaleniu, że organem właściwym do wydania przedmiotowego postanowienia jest jedynie Zarząd Dróg, a nie Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg. Odnosząc się do zarzutów w zakresie kosztów postępowania administracyjnego organ stwierdził, że zgodnie z art. 262 § I kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 263 kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży, należności świadków, biegłych, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism procesowych- Organ może doliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Zdaniem organu Przedsiębiorstwo [...] bezpośrednio przyczyniło się do powstania kosztów postępowania. Powołanie bowiem rzeczoznawcy do ustalenia zajmowanej powierzchni, pasów drogowych stało się za sprawą strony, bowiem przedstawiciel Przedsiębiorstwa Firmy [...] poproszony o wzięcie udziału przy dokonywaniu obmiarów przez Komisję odmówił wzięcia udziału w czynnościach i odjechał ze spotkania. Przez cały czas trwania postępowania dowodowego składający zażalenie kwestionował wykonane pomiary i pomimo wezwań ze strony organu nie przedstawił pełnej dokumentacji technicznej, dla ewentualnej weryfikacji zajętej powierzchni pasów drogowych. W tej sytuacji powołano rzeczoznawcę celem udowodnienia wykonywania robót polegających na "'wybudowaniu urządzeń z zakresu instalacji sieci telekomunikacyjnej". Sygn. akt SA/Sz 546/02 Rzeczoznawca jednoznacznie określił fakt i zakres wykonanych robót, technologie ich wykonywania, łączną powierzchnię zajęcia pasów drogowych na cele niezwiązane z budową modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg. Koszty te niewątpliwie zostały poniesione z winy strony skarżącej. Świadczy także o tym fakt, że skoro rzeczoznawca określił większą zajętą powierzchnię to zażądała ona dowodu z czynności komisji w tym przedmiocie. Gdyby składający zażalenie nie kwestionował zasadności lub sam przedłożył swoją własną opinię w tej kwestii, to zbędnym by było powoływanie przez organ rzeczoznawcy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. P. Przedsiębiorstwo [...] w [...], który zarzuca postanowieniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] obrazę przepisów kpa, a mianowicie art. 29 Kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie postanowienia wobec osoby, która nie może być stroną w postępowaniu oraz art. 262 § 1 kpa poprzez obciążenie osoby uznanej za stronę kosztami postępowania, które winien ponieść organ administracji , naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, a mianowicie art. 21 ust. 1 a ustawy poprzez wydanie postanowienia w I instancji przez organ niewłaściwy. Wskazując powyższe zarzuty wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust.2 nieobowiązującej już ustawy o działalności gospodarczej /Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm./ podmiotem prowadzącym taką działalność może być osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. K. P. zgłosił działalność Przedsiębiorstwa [...]. Zostało ono wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Wynika z tego, że działalność gospodarczą prowadził K. Sygn. akt SA/Sz 546/02 P. jako osoba fizyczna pod nazwą Przedsiębiorstwo [...]. Podmiotem praw i obowiązków związanych z działalnością Przedsiębiorstwa [...] był więc jego właściciel K. P., który był stroną postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Przedsiębiorstwo to nie było bowiem podmiotem działającym na podstawie Kodeksu handlowego /Spółka prawa handlowego/, nie miało więc osobowości prawnej. Wszelkie zobowiązania Przedsiębiorstwa [...] były równocześnie zobowiązaniami jego właściciela . W tej sytuacji za trafny uznać należy zarzut strony skarżącej, że Przedsiębiorstwo [...] nie może być podmiotem praw i obowiązków, a tym samym adresatem decyzji dotyczącej poniesienia kosztów ponownego postępowania wszczętego z urzędu w sprawie zajęcia bez wymaganego prawem zezwolenia pasów drogowych i zniszczenia urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem wyżej opisanych dróg powiatowych. Sąd podziela w całości stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zajęte w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...]r., że organem właściwym do wydania decyzji w I instancji był Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] Ustosunkowując się do dalszych zarzutów skargi podnieść należy, że procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania /wydatki/ ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu /art. 7 , art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa/ oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają strony /art. 262 § 1 Kpa/. Powołany przepis art. 262 Kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony; - zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Koszty postępowania poniesione z winy strony powinny być wyraźnie wymienione ze wskazaniem okoliczności dowodzących zawinienia np. przez nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron powoduje konieczność odroczenia czynności postępowania i pokrycia kosztów stawienia się świadków, biegłych. Koszty postępowania poniesione w interesie lub na żądanie strony będą związane z zasady z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłych poniesienia ekspertyz lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie takie sytuacje nie miały miejsca. Organ administracji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia bez wymaganego prawem zezwolenia pasów drogowych i zniszczenia urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem wyżej opisanych dróg powiatowych. Następnie dopuścił dowód z opinii rzeczoznawcy celem ustalenia zajmowanej powierzchni pasów drogowych i udowodnienia wykonywania robót polegających na wybudowaniu urządzeń z zakresu instancji sieci telekomunikacyjnej. W tej sytuacji ustalenie organu, że koszty związane z wydaniem przez rzeczoznawcę opinii powstały z winy strony skarżącej budzi wątpliwości, skoro stosownie do treści art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. A więc organ pokrywa koszty postępowania ponoszone w wykonaniu tych ustawowych obowiązków, Mając powyższe na uwadze należało stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji wyroku.