SA/Sz 58/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr/ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant st.sekr.sąd. Maria Rosochacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o nakazanie oceny stanu technicznego obiektu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] II. nie orzeka w przedmiocie wykonania uchylonych decyzji III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. W. kwotę [...] zł/[...] złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa i art. 105 § 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego uciążliwości powodowanych przez hałas i wibrację pochodzących od urządzeń maszynowych dźwigu, a przenikających do lokalu mieszkalnego nr [...], przy ul. [...], w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że A. W. w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała na brak przesłanek do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Poza tym, zdaniem skarżącej, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i powinna zostać uznana za nieważną. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że A. W. w skargach kierowanych do organów nadzoru budowlanego wskazywała na uciążliwości związane z hałasem i wibracjami odczuwanymi w jej mieszkaniu. Zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego do właściwości organów nadzoru budowlanego należą zadania określone m.in. w art. 66 ustawy, tj. wydawanie decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku gdy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub jego użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu ludzi. Postanowieniem z dnia [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] została zobowiązana do przedłożenia protokołu z pomiaru poziomu hałasu i wibracji pochodzących od urządzeń maszynowni dźwigu i przenikających do lokalu mieszkalnego nr [...]. W dniu [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa przedłożyła opracowanie dotyczące pomiaru drgań, a w dniu [...] r. dotyczące hałasu w mieszkaniu nr [...], które zostały wykonane przez Politechnikę [...] Wydział [...]. Opracowanie w sprawie wpływu drgań na ludzi w mieszkaniu nr [...] zostało sporządzone na podstawie przeprowadzonych pomiarów, w obecności A. W. oraz przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej. Stwierdzono bardzo niskie poziomy drgań, wielokrotnie niższe od dopuszczalnych dla pory nocnej. Z powodu trzykrotnego nie udostępnienia przez A. W. mieszkania w celu wykonania pomiaru hałasu, drugie opracowanie Politechniki [...] dotyczyło interpretacji i oceny wyników pomiarów hałasu, wykonanych przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] w [...] r. i w [...] r. W opracowaniu tym wykazano, że nie ma podstaw do twierdzenia, że hałas w mieszkaniu nr [...] przekracza wartości dopuszczalne. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 84 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne należy uzyskać opinię biegłego. Biegły na podstawie posiadanych wiadomości fachowych i doświadczenia przekazuje opinię co do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy, co miało miejsce w przypadku drugiego opracowania. Jak stanowi art. 80 kpa organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, należy stwierdzić że w mieszkaniu skarżącej nie następuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu i wibracji. Nie ma zatem podstaw do wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego i postępowanie w sprawie zostało umorzone. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nie wyjaśnienia, czy na użytkowany przez nią lokal Spółdzielnia Mieszkaniowa uzyskała wymagane prawem zezwolenie i czy w myśl obowiązujących przepisów jest to lokal mieszkalny, organ podał, że budynek został przekazany do użytku w dniu [...] r. i wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., a lokal nr [...] spełnia warunki wymagane dla lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. W. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "e", art. 12 ust. 1 pkt 7, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 81c ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, art. 77 § 1, art. 84 i art. 107 § 3 kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Skarżąca podaje, że fachowa ocena zjawisk technicznych lub samodzielne rozwiązanie zagadnień architektonicznych i technicznych, a w szczególności działalność obejmującą rzeczoznawstwo budowlane, Prawo budowlane klasyfikuje jako samodzielną funkcję techniczną w budownictwie (art. 12 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy). Rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która spełnia wymogi określone w art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, Spółdzielnia Mieszkaniowa została zobowiązana do dostarczenia protokołu z pomiarów poziomu hałasu i wibracji od urządzeń maszynowych dźwigu w stosunku do zajmowanego przez skarżącą lokalu mieszkalnego. Wykonując ten nakaz przedłożyła "sprawozdanie z pomiarów i ocenę wpływu drgań na ludzi..." oraz "interpretację i ocenę wyników badań hałasu wykonanych przez Stację Sanitarno-Epidemiologiczną...", przygotowane przez zespół prowadzony przez kierownika Katedry [...] Wydziału [...] Politechniki [...]. Organy obu instancji zbyt pochopnie przyjęły te ekspertyzy za podstawę rozstrzygnięcia, nie sprawdzając czy osoby, które je przygotowały posiadają uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego w rozumieniu przepisów budowlanych. Argumentem decydującym za przyjęciem tych ekspertyz za miarodajne był zapewne fakt, iż zostały one sporządzone przez pracowników uczelni. Zdaniem skarżącej jedna z tych osób nie jest jednak pracownikiem naukowym, lecz prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]". Wątpliwe jest też, czy pracownicy Katedry [...] posiadają wiedzę i kwalifikacje rzeczoznawców z zakresu drgań i hałasu emitowanego przez urządzenia dźwigu (windy). Kwestię tę organ winien wyjaśnić i ewentualnie zlecić wykonanie dodatkowych ekspertyz osobie kompetentnej. Ponadto art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego wymaga przedłożenia przez zarządcę budynku ekspertyzy własnej, nie zaś oceny innej ekspertyzy dokonanej przez inny podmiot, a do tego sprowadza się interpretacja i ocena wyników badań hałasu wykonanych przez Stację Sanitarno-Epidemiologiczną, tj. do oceny cudzej ekspertyzy. Poza tym organ bezzasadnie przyjął, że skarżąca nie udostępniła w umówionym czasie lokalu mieszkalnego do dokonania pomiaru natężenia dźwięku, mimo trzykrotnego ustalania z nią terminu. Stało się tak, ponieważ nie doręczono jej prawidłowo zawiadomienia o terminie badań. W [...] i [...][...] r. skarżąca przebywała poza miejscem zamieszkania na delegacji. Przesyłki zawierające zawiadomienia wysyłane były jako korespondencja zwykła i nie można było sprawdzić czy została doręczona. W aktach sprawy znajduje się opinia Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], stanowiąca dowód w sprawie, sporządzona zgodnie z uprawnieniami o których stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wynikają z niej inne wnioski aniżeli z opinii pracowników Politechniki [...]. Poza tym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać powody, dla których jedną z przeciwstawnych opinii przyjął za wiarygodną, a drugiej odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem organ ten wspomniał jedynie, że przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w [...] zostały wykonane pomiary poziomu hałasu, a następnie interpretacji wyników tych pomiarów dokonali pracownicy Politechniki [...]. Opracowanie to organ uznał za wiarygodne i wykazujące, że hałas w mieszkaniu skarżącej przekracza wartości dopuszczane. Interpretacja wyników pomiarów dokonanych przez organ inspekcji sanitarnej doprowadziła do wysnucia wniosków sprzecznych z wnioskami tych badań. Organ nadzoru budowlanego nie skonfrontował twórczej "interpretacji" dokonanej przez rzeczoznawcę z przedstawicielami Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nie uzyskał od nich stanowiska, co do tej interpretacji. Natomiast Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, w piśmie z dnia [...] r. stwierdził, iż pomiar hałasu w przedmiotowym lokalu dokonany przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] przeprowadzono prawidłowo zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie normami. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołuje przepis art. 84 k.p.a., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem uchyla go przepis szczególny, tj. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, na mocy którego wezwano Spółdzielnię do przedłożenia protokołów z pomiarów hałasu i wibracji od urządzeń maszynowych dźwigu. W związku z tym uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji dotknięte jest istotnymi wadami naruszającymi art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W konsekwencji naruszono też art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "e" Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych dotyczących w szczególności ochrony przed hałasem i drganiami. Umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie nastąpiło na skutek przyjęcia przez organy obu instancji, że poziom drgań i hałasu emitowanego przez urządzenia maszynowe dźwigu w mieszkaniu skarżącej jest zgodny z Polskimi Normami. Z opinii Państwowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] wynika jednak, iż budynek przy ul. [...] nr [...] został zaprojektowany, wybudowany i jest użytkowany z naruszeniem obowiązujących przepisów regulujących dopuszczalny poziom drgań i hałasu w lokalach mieszkalnych. Organ nadzoru budowlanego wbrew swym ustawowym obowiązkom dopuścił zatem do funkcjonowania obiekt budowlany, który zagraża ludzkiemu zdrowiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (wyrok NSA z dnia 26.05.1981r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1 poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23.11.1994r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83), ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, przyjmując za wiarygodną opinię sporządzoną przez pracowników naukowych Politechniki [...], a odmawiając wiarygodności wynikom pomiarów dokonanych przez organy inspekcji sanitarnej. Wyniki badań natężenia hałasu i drgań spowodowanych pracą windy i dochodzących do mieszkania skarżącej zostały w opinii pracowników Politechniki [...] ocenione jako mieszczące się w granicach normy, natomiast w opinii Inspekcji Sanitarnej jako nadmierne i naruszające obowiązujące normy. Sprzeczność ta nie została jednak przez organ wyjaśniona, ponieważ w istocie ograniczył się on do wskazania, że daje wiarę opinii sporządzonej przez pracowników Politechniki, ale bez pogłębionej analizy wartości tego dowodu. Każda opinia biegłych jest dowodem w sprawie i musi podlegać takiej samej ocenie jak inne dowody. Kryteriami oceny wartości dowodów są: reguły logiki, wiedza naukowa i doświadczenie życiowe. W przypadku sprzeczności wyników badań, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ winien szczególnie starannie dokonać oceny, a wyprowadzone z niej wnioski należycie uzasadnić, tak by z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynikało, że ocena dowodów została przeprowadzona w sposób obiektywny. W szczególności w takich wypadkach nie można kierować tym, że opinia została przygotowana przez pracowników naukowych. W piśmiennictwie podkreśla się, że żaden autorytet naukowy, nawet wysokiej rangi, nie zwalnia organu rozstrzygającego sprawę od obowiązku oceny wszystkich środków dowodowych w ich całokształcie, jak też nie może przekonywać siła samego autorytetu w oderwaniu od treści dowodów. Na potrzebę dokonania dokładnej kontroli przesłanek na których biegły oparł swoją opinię wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 12.12.1983r., II SA 1302/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 106; z dnia 18.4.1984r., III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42). Wynika ona z art. 80 kpa stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W orzecznictwie NSA podkreślono, że organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w opinii biegłych. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając jednocześnie przyczyny takiej oceny. Takiej wszechstronnej, rzetelnej oceny zabrakło w rozpoznawanej sprawie, co jest istotnym brakiem postępowania zwłaszcza, że doszło do rozbieżności ocen w zakresie intensywności oddziaływania hałasu wytwarzanego przez windę i organ winien był w takiej sytuacji przeprowadzić dodatkowe badanie, które potwierdziłoby albo wykluczyło wyniki badań biegłych lub organów inspekcji sanitarnej. Należy też rozważyć, zgodnie z art. 89 § 2 kpa, celowość przeprowadzenia rozprawy, ponieważ istnieje potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza, że opinia biegłych z Politechniki [...] dotyczyła nie tylko przeprowadzonych przez nich badań, ale odnieśli się oni do wyników badań przeprowadzonych przez pracowników inspekcji sanitarnej. Biegli mają prawo odnieść się do wyników badań przeprowadzonych przez inne osoby (instytucje, organy), ale w takiej sytuacji osoby te mają również prawo do polemiki i wysłuchania, zwłaszcza w przypadku odmiennych stanowisk. Umożliwia to właśnie rozprawa administracyjna. Konieczność takiego postępowania organów administracji wynika z treści art. 8 kpa, który stanowi, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że w toku postępowania doszło do istotnych naruszeń prawa procesowego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji