SA/Sz 655/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Rozwoju Wiosek (...) na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 24 kwietnia 2004 r. (...) w przedmiocie określenia szczegółowych zasad przyznawania dotacji niepublicznym szkołom podstawowym i gimnazjom - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej par. 3 ust. 3, par. 5 ust. 6, par. 10 a w pozostałej części skargę oddala; (...). W dniu 24 kwietnia 2004 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę (...) w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania dotacji niepublicznym szkołom podstawowym i gimnazjom działającym na terenie gminy W. Uchwała została podjęta na podstawie art. 90 ust. 1, 2a, 3c i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w związku z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. W uchwale postanowiono, że: z budżetu gminy dotację otrzymują niepubliczne szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, zwane dalej "jednostkami dotowanymi" /par. 2/; dotację przyznaje się na wniosek osoby prawnej lub fizycznej /organu prowadzącego/ złożony nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok uzyskania dotacji z powołaniem się na numer, datę zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności oświatowej. Wniosek powinien być składany każdego roku do Burmistrza W. /par. 3 ust. 1/; wniosek osoby prawnej lub fizycznej określa planowaną liczbę uczniów z uwzględnieniem zmian organizacyjnych jednostki dotowanej związanych z organizacją roku szkolnego /par. 3 ust. 2/; dotację przyznaje lub cofa Burmistrz W. /par. 3 ust. 3/; dotacja przeznaczona jest na częściowe pokrycie wydatków związanych z działalnością szkoły /par. 5 ust. 1/, Gmina zastrzega sobie prawo do kontroli wykorzystania dotacji /par. 5 ust. 6/; dotację cofa się w przypadkach: zaprzestania działalności przez jednostkę dotowaną, wykorzystywania dotacji przez osobę prawną lub fizyczną prowadzącą jednostkę dotowaną na inne cele, niż wymienione w par. 5 pkt 1, niedopełnienia wymogów informowania Gminy o aktualnej liczbie uczniów w cyklu miesięcznym /par. 6 ust. 1, 2 i 3/. Pismem z dnia 21 maja 2004 r. Stowarzyszenie Rozwoju Wiosek Wyspy W., prowadzące Społeczną Szkołę Podstawową w Ł., wezwało Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem Uchwały z 24 kwietnia 2004 r. (...). W wezwaniu wskazano, że uchwała narusza art. 90 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ poprzez przekroczenie ustawowych kompetencji Rady Miejskiej w W. i rażące naruszenie wymienionych przepisów. W uzasadnieniu wezwania Stowarzyszenie podniosło, że stosownie do art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Z normą tą korespondują art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy i w granicach określonych w odrębnych ustawach. W przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji, merytorycznie precyzującą /ograniczającą/ zakres nakazanego prawem działania rady gminy do określenia podstawy obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji, jest norma zawarta w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przez szczegółowe zasady należy rozumieć jedynie warunki konkretyzujące warunek podstawowy, przewidziany w ustawie. Tym samym z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę /wyrok NSA w sprawie III SA 539/94/. Stowarzyszenie podniosło też, że powielenie w treści uchwały materii ustawowej narusza prawo. Zarzut ten dotyczy par. 2 uchwały, w którym określa się podmioty uprawnione do otrzymywania dotacji, mimo że art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określa podmioty uprawnione do otrzymywania dotacji, również par. 3 ust. 1 uchwały powiela treść art. 90 ust. 2a tej ustawy. Natomiast par. 3 ust. 2 i 3 oraz par. 5 ust. 6 i par. 6 wykraczają poza delegację ustawową. Ustawa o systemie oświaty nie uprawnia rady miejskiej do określenia kompetencji burmistrza w zakresie przyznawania lub cofania dotacji, kontroli wykorzystania dotacji, sposobu prowadzenia dokumentacji szkoły. Jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana szkołom niepublicznym ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczania co do kierunków ich wykorzystania. W dniu 15 czerwca 2004 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę (...) w sprawie zajęcia stanowiska dotyczącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale (...) Rady Miejskiej w W. z dnia 24 kwietnia 2004 r. Z uchwały tej wynika, że wezwanie Stowarzyszenia Rozwoju Wiosek Wyspy W. z dnia 18 maja 2004 r. zostało odrzucone z następujących względów: 1/ powtórzenie w par. 2 oraz par. 3 ust. 1 treści przepisów ustawy nie naruszyło interesu prawnego Stowarzyszenia, gdyż przepisy te w świetle całej uchwały w żaden sposób nie ograniczają ani nie wykluczają upoważnienia do otrzymania dotacji, 2/ odnośnie do zarzutu opartego na stwierdzeniu, że dotacja dla szkół ma charakter podmiotowy i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczenia oraz określania kierunków wykorzystania, Rada podzieliła to stanowisko i zobowiązała się do zmiany przepisów uchwały /par. 5 ust. 1 i 6 oraz par. 6 ust. 2/, 3/ odnośnie do zasady cofania dotacji, Rada wyraziła pogląd, że nie przekroczyła upoważnienia ustawowego w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. Stowarzyszenie Rozwoju Wiosek Wyspy W. zarzuciło, że uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 24 kwietnia 2004 r. (...) w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania dotacji niepublicznym szkołom podstawowym i gimnazjom została wydana z naruszeniem prawa. Strona skarżąca powtórzyła zarzuty i ich uzasadnienie przedstawione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo podniosła, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna podlegać ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia /art. 4 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./. Sposób publikacji, jak i termin wejścia w życie zaskarżonej uchwały naruszają powyższe przepisy. Burmistrz Miasta W., działając w imieniu Rady Miejskiej W., odpowiadając na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu za odrzuceniem skargi przemawia skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Rady Miejskiej W. zamiast do Burmistrza Gminy. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi Burmistrz podniósł, że skarżący nie wykazał, iż powtórzenie w kwestionowanej uchwale pewnych sformułowań ustawowych w jakikolwiek sposób naruszyło interes prawny Stowarzyszenia. Natomiast co do stwierdzenia, że dotacja dla szkół ma charakter podmiotowy i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczenia oraz określania kierunków wykorzystania, Rada Miejska w W., uznając ten zarzut za trafny, podjęła w dniu 15 czerwca 2004 r. uchwałę (...), którą dokonała zmiany kwestionowanych przepisów. Przewodniczący Rady Miejskiej w W. podtrzymał stanowisko wyrażone przez Burmistrza Miasta W. (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Badając warunki formalne tej skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą, tj. "w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania dotacji niepublicznym szkołom podstawowym i gimnazjom działającym na terenie Gminy W.", uchwała ta została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przed wniesieniem skargi Stowarzyszenie wyczerpało, przewidziany w art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wezwał organ, który wydał zaskarżoną uchwałę, tj. Radę Miejską w W., pismem z dnia 21 maja 2004 r. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przedmiotową uchwałą. W ocenie Sądu, argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że wezwanie to powinno być skierowane do burmistrza, nie daje podstaw do odrzucenia skargi. W istocie rzeczy, skoro do usunięcia naruszenia prawa został wezwany ten organ, który podjął zaskarżoną uchwałę, to uznać należy, że zostały spełnione warunki formalne określone w art. 101 ust. 1 tej ustawy. W odpowiedzi na to wezwanie Rada Miejska W. podjęła uchwałę z dnia 15 czerwca 2004 r., a skarga do Sądu za pośrednictwem organu została wniesiona w dniu 12 lipca 2004 r., a zatem zachowany został 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy na wstępie, że Sąd nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania legitymacji skargowej wnoszącego skargę Stowarzyszenia, skoro prowadzi ono szkołę podstawową na terenie gminy, której Rada wydała przedmiotową uchwałę i jest podmiotem korzystającym z dotacji przyznawanych na zasadach określonych przez tę uchwałę. Bezsporne jest, że na skutek wniesionego przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa Rada Miejska w W. zmieniła w części dotyczącej par. 5 i 6 kwestionowaną uchwałę, podejmując w dniu 15 czerwca 2004 r. uchwałę (...). Zdaniem Sądu, oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie można jednak dokonywać przez pryzmat powyższej okoliczności, w świetle bowiem oświadczeń stron, złożonych do protokołu rozprawy sądowej, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta 24 kwietnia 2004 r. stanowiła podstawę prawną do przyznawania Szkole Podstawowej w Ł. dotacji w okresie od kwietnia do lipca 2004 r., a więc wywarła skutki prawne w sferze uprawnień strony skarżącej. Analiza zarzutów podniesionych w skardze dokonana w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572/ i przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga Stowarzyszenia zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zarzut naruszenia prawa poprzez zamieszczenie w par. 2 i par. 3 ust. 1 skarżonej uchwały powtórzeń pewnych wyrażeń ustawowych zawartych w art. 90 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty okazał się chybiony. Należy zauważyć, że w par. 2 Rada Gminy określiła "jednostki dotowane", co prawda w pewnym zakresie podmioty wskazane w tym przepisie są wymienione również w art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ale nie wszystkie. Paragraf 2 uchwały nie tyle ma na celu określenie podmiotów uprawnionych, ile ma charakter redakcyjny i wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "podmiot dotowany" użyte w dalszej części uchwały. Innymi słowy, w ustawie w art. 90 ust. 1 wymienione zostały wszystkie podmioty w rozumieniu ustawy, a w uchwale, która ma węższy zakres podmiotowy, wymieniono dwa podmioty, a więc wskazano, że uchwała odnosi się wyłącznie do niepublicznych szkół podstawowych i gimnazjów, które nazywa się "jednostkami dotowanymi". Z uwagi na cel i zakres tego przepisu uchwały, nie można zatem dopatrzeć się zarzucanego skargą naruszenia prawa. Podobnie jako niezasadny ocenić należy zarzut dotyczący par. 3 ust. 1 uchwały. Nie można bowiem w niniejszej sprawie mówić o powieleniu w uchwale normy prawnej zamieszczonej w art. 90 ust. 2a ustawy w sytuacji, gdy mamy do czynienia wyłącznie z powtórzeniem fragmentu tej normy i to użytym w innym kontekście. Przepis ustawy określa materialnoprawne warunki prawa do dotacji, natomiast przepis uchwały określa tryb postępowania w celu uzyskania dotacji. W pozostałej części zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Przepisy zawarte w par. 3 ust. 3, par. 5 ust. 6 i par. 6 uchwały zostały wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Bez podstawy prawnej Rada Miejska rozszerzyła kompetencje burmistrza o uprawnienie do przyznawania, cofania i kontrolowania dotacji. Zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem strony skarżącej, że ustawa o systemie oświaty nie uprawnia rady miejskiej do określenia kompetencji burmistrza w zakresie przyznawania lub cofania dotacji, jak również do kontroli wykorzystania dotacji, sposobu prowadzenia dokumentacji szkoły. Wprawdzie w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty mowa jest o prawie Rady do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z przyznawaniem dotacji i kontrolą wykorzystania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów, natomiast kontrola wykorzystania dotacji rozumiana być może jako prawo do badania celności jej wykorzystania, czego ustawodawca nie przewidział. Jak już wyżej zostało nadmienione, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest bowiem adresowana do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów, ma charakter normatywny i generalny zarazem. Wobec powyższego, z mocy art. 42 ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się do niej przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych /Dz.U. nr 62 poz. 718 ze zm./. W par. 10 zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. Tymczasem w myśl art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), uchwała ta, jako akt prawa miejscowego podlegający obligatoryjnemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeśli w swej treści nie określa dłuższego terminu. Idąc tym tokiem rozumowania, z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd uznał, że par. 3 ust. 3, par. 5 ust. 6, par. 6 i par. 10 zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 147 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepis art. 200 tej ustawy.