I SA 1227/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia del.NSA J. Runge-Lissowska, Sędziowie del. NSA I. Kulig-Maciszewska (spr.), del. NSA A. Lech, Protokolant Inga Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...[ kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ... kwietnia 2002 r. nr ... uchylił decyzję Wojewody ... z dnia ... stycznia 2002 r. w pkt II decyzji dotyczącym przyznania odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... i odmówił K.P. przyznania tego odszkodowania. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że Wojewoda ... działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 z póź. zm.) oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, decyzją Nr ... z dnia ....09.1999 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady A-2 nieruchomość stanowiącą własność K.P., położoną w ... oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ... o pow. 0,1558 ha, a następnie decyzją z dnia ....10.1999 r. przyznał odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w kwocie 103.950,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania K.P. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ....12.2000 r. uchylił decyzję odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na konieczność ponownego przeanalizowania postępowania dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania. Decyzją z dnia ....07.2001 r. Wojewoda ... orzekł o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr ..., przyznając jednocześnie odszkodowanie dodatkowe z tytułu utraty wartości sąsiedniej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... na łączną kwotę 266.560,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia ....09.2001 r. uchylił kolejną decyzję Wojewody ... z dnia ....07.2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że brak było podstaw w przedmiotowej sprawie do przyznania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodatkowego odszkodowania z tytułu utraty wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr .... Wojewoda ... nie uwzględniając zaleceń organu odwoławczego kolejną decyzją Nr ... z dnia ....01.2002 r. orzekł o przyznaniu na rzecz Pani K.P. w pkt. I decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w ... oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ... o pow. 0,1558 ha w kwocie 202.540,00 zł oraz o przyznaniu w pkt. II tej decyzji odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ... w kwocie 64.020,00 zł. Od II pkt decyzji Wojewody ... odwołanie złożył Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, kwestionując fakt przyznania dodatkowego – zdaniem skarżącego – nienależnego odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr ..., która nie jest objęta wywłaszczeniem, twierdząc iż przyznanie tego odszkodowania jest wynikiem błędnej interpretacji przepisu art. 128 ust. 4 o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając odwołanie organ stwierdził, że zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 672 z późn. zm.) odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji zaś wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W tej konkretnej sprawie, ustalenie wysokości odszkodowania w punkcie I decyzji za wywłaszczoną nieruchomość położoną w ... oznaczoną jako działka nr ... nie jest kwestionowane. Natomiast kwestionowany jest pkt II omawianej decyzji dotyczący przyznania odszkodowania za utratę wartości działki nr ..., która nie jest przedmiotem wywłaszczenia. Wprawdzie przepis art. 128 ust. 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli w skutek tych wydarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu", to jednak w tym konkretnym przypadku okoliczność taka nie występuje. Z akt sprawy wynika bowiem, w tym z wyciągu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Pana T.S., że wywłaszczona działka nr ... wydzielona została z większej nieruchomości oznaczonej uprzednio jako działka nr ... o pow. 5.043 m2. Teren ten w planie zagospodarowania przestrzennego miasta ... zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej ... Nr ... z dnia ....05.1994 r., który obowiązywał w dacie wydania decyzji o lokalizacji autostrady A-2 – był przeznaczony na cele działalności gospodarczej o zanikającej funkcji mieszkalnej. A więc, plan zagospodarowania nie przewidywał na tym terenie działalności rekreacyjno-sportowej. Wywłaszczona działka nr ... nie była zabudowana i nie było na niej naniesień roślinnych, nie wynika także aby na działce tej prowadzone były bądź projektowano prace, które mogłyby świadczyć, że teren ten przeznaczony jest na działalność rekreacyjno-sportową (...). Brak jest dowodów świadczących o podjętych na tej działce działaniach dotyczących rozbudowy obiektów dotyczących prowadzonej przez K.P. działalności sportowo – turystycznej i w związku z tym poniesionych nakładów, tym bardziej, że w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego na tym terenie taka działalność nie była przewidziana. Dlatego też twierdzenie, że wywłaszczenie niezabudowanej działki nr ... o pow. 0,1558 ha wpłynęło na obniżenie wartości działki nr ... o pow. 0,5043 ha, która także nie jest (jak to wynika z opisu zawartego w operacie) jeszcze docelowo zagospodarowana – nie znajduje uzasadnienia. Mając na uwadze przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro szkody jeszcze nie powstały, to powoływanie się na ten przepis i przyznanie odszkodowania nie jest zasadne. Od decyzji tej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła K.P. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 I Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, § art. 7, art. 120 oraz At. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, a także art. 7,10,77 i art. 84 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2004 r. będącym jej uzupełnieniem, skarżąca podnosi m.in., że organ błędnie zinterpretował przepis art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wziął pod uwagę ustaleń wynikających z operatu szacunkowego dokonanego przez biegłego. Tym samym wypowiedział się samodzielnie w sprawie, w której wymagane są wiadomości specjalistyczne. Odmowa przyznania odszkodowania nastąpiła wbrew oczywistej treści art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi podstawę do ustalenia odszkodowania "za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli w skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu." Jednym ze zdarzeń określonych w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wywołanie wywłaszczeniem "niedogodności, dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich". Takie właśnie zdarzenie zdaniem skarżącego miało miejsce w przedmiotowej sprawie, co wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Wojewodę .... Ponadto wskazano, że szczególne postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w trybie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.) wyklucza zgodnie z art. 25 tej ustawy możliwość dochodzenia rekompensaty za obniżenie wartości nieruchomości w trybie cywilnoprawnym na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). W związku z tym droga administracyjna jest wyłączną formą dochodzenia prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Naruszenie przez organ centralny zasady wypłaty odszkodowania za szkodę wywołaną wywłaszczeniem pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią tej zasady przyjętą w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego m.in. w wyroku z dnia ... marca 2000 r. (sygn. ...) oraz w orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka m.in. sprawie H.M. v. ..., z ... grudnia 1994 r., (ser. ...): oraz w sprawie L.O. v. ..., ... czerwca 1986 r., ser. ...). W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i w związku z tym podlega ona rozpoznaniu przez Sąd na podstawie przepisów wskazanej wyżej ustawy. Odnosząc się do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną niniejszego postępowania stanowią przepisy ustawy z dnia 29 października 1994 r. o autostradach płatnych w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, które regulują m.in. kwestie związane z nabyciem nieruchomości pod autostrady, w tym dotyczące wywłaszczenia. Przepisy art. 29-32 odnoszą się do możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jego przebiegu oraz kwestii związanych z odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie art. 37 ww. ustawy w kwestiach nieuregulowanych w tych przepisach odsyła do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.) Właśnie przepis art. 128 ust. 4 ww. ustawy stanowił podstawę zgłoszonego przez skarżącą żądania przyznania odszkodowania i podstawę rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie, kwestie bowiem wywłaszczenia nieruchomości pod autostrady i przyznania stosownego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zostały zakończone ostateczną decyzją administracyjną, która nie jest kwestionowana w postępowaniu sądowym. Powołany art. 128 ust. 1 stanowi, iż odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Tak sformułowany przepis w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przesądza, że odszkodowanie w tym trybie może być przyznane tylko wtedy gdy nastąpi zdarzenie, o którym mowa w art. 120, bądź art. 124-126 ustawy o gospodarce gruntami. Art. 124-126 ustawy odnoszą się do problemów związanych m.in. z zakładaniem i prowadzeniem na cudzej nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń do przesyłu płynów, gazu, energii elektrycznej, urządzeń łączności i innych urządzeń naziemnych i podziemnych, nasadzeń na powierzchni i wydobyciu kopalń oraz czasowego zajęcia nieruchomości i bezsporne jest, iż te zdarzenia nie dotyczą niniejszego postępowania. W niniejszym postępowaniu zdarzenia określone w art. 120 miałyby stanowić podstawę do przyznania odszkodowania. Natomiast przepis ten stanowi, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występujących z wnioskiem o wywłaszczenie. Przepis ten stanowi swoiste uzupełnienie art.119 ustawy. Chodzi tu bowiem o dodatkowe elementy decyzji o wywłaszczeniu dotyczące obowiązku ustanowienia służebności czy obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń w sytuacji gdy wywłaszczenie jednej nieruchomości oraz przeznaczenie jej na określone cele może ujemnie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie np. konieczność znoszenia określonych uciążliwości, dalszy dojazd do nieruchomości, czy też gdy chodzi o zapobieżenie niebezpieczeństwu. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Skarżąca nie żądała i nie zarzuca, że organ w decyzji wywłaszczeniowej nie nałożył na przyszłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości określonych obowiązków, czy też nie przyznawał jako właścicielce sąsiedniej nieruchomości określonych służebności lub innych praw w sytuacji gdy zachodzi konieczność zapobieżeniu niebezpieczeństwu, stratom lub niewygodom mogącym powstać w skutek wywłaszczenia i innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym, że nie zachodzi taka potrzeba, organ w decyzji wywłaszczeniowej nie naruszył żadnych dodatkowych rozstrzygnięć, o których mowa w art. 120 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Tak jak to wskazano wyżej, przepis art. 128 ust. 4 może mieć zastosowanie tylko wtedy gdy nastąpi zdarzenie, o którym mowa w art. 120, a takie zdarzenia w niniejszej sprawie nie zachodziły. Natomiast skarżąca faktycznie za zdarzenie, które doprowadziło do utraty wartości przedmiotowej nieruchomości, uznaje wywłaszczone pod autostrady sąsiedniej nieruchomości. Jednocześnie ani przepisy ustawy o autostradach płatnych, ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości przyznania w takiej sytuacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Nie oznacza to, że naruszone zostały powołane w skardze przepisy Konstytucji RP, Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, czy też orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jeżeli bowiem skarżąca poniosła określone szkody może dochodzić swoich roszczeń na drodze cywilnoprawnej. W tej sytuacji należy uznać, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wydał prawidłowe rozstrzygnięcie uchylając w tej części decyzję organu I instancji i odmawiając przyznania odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie uzasadnienie tej decyzji jedynie marginalnie odnosi się do braku przesłanek do zastosowania powołanego wyżej przepisu o odszkodowaniu, i koncentruje się na kwestii czy nastąpiła szkoda i zmniejszenie wartości nieruchomości co przy braku przesłanek ustawowych do przyznania odszkodowania nie ma znaczenia, to uchybienie to w orzeczeniu Sądu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.