I SA 1442/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA - Marek Stojanowski AWSA - Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2004 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) stwierdza, nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. na rzecz skarżącej K. T. kwotę 30 (trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji nr [...] Zarządu Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w dniu 26 listopada 2001 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Zarząd Gminy W. ustalił należną od K. T. opłatę adiacencką w kwocie 1768,90 zł. Powyższą decyzję organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. Burmistrz Gminy W. zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na dwie działki nr [...] i nr [...]. Według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, podział nieruchomości polegający na wydzieleniu z niej dwóch działek spowodował wzrost jej wartości. W odwołaniu od decyzji Zarządu Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. K. T. podniosła, że decyzja ta jest pozbawiona podstawy prawnej. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało powyższy zarzut za bezzasadny. Przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala zarządowi gminy na ustalenie opłaty adiacenckiej w określonej wysokości, jeżeli wskutek podziału wzrosła jej wartość. Ustawodawca położył w tym wypadku szczególny nacisk na fakt podziału nieruchomości, to znaczy moment, w którym decyzja wójta, burmistrza lub prezydenta miasta zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to zarząd gminy legitymowany jest do wymierzenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Z akt sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości przy ul. [...] stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 1999 r. uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. Rada Gminy W. ustaliła stawki procentowe opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Natomiast operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę wynika, że na skutek podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego nie można uznać, że decyzja Zarządu Gminy W. została wydana bez podstawy prawnej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. K. T. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając wydanie ich w warunkach braku podstawy prawnej. Skarżąca zaznaczyła, że uchwała Rady Gminy W. o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej została podjęta w dniu 31 marca 2000 r. a więc dziewięć miesięcy po przeprowadzeniu podziału nieruchomości. W dacie dokonania podziału nie istniała zatem podstawa prawna do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Rozciągnięcie obowiązywania uchwały na podział dokonany przed jej wejściem w życie narusza zasadę nieretroaktywności prawa, tym bardziej, że z treści uchwały nie wynika jej moc wsteczna. Skarżąca ponadto podniosła, że decyzje w przedmiocie opłaty wydano przy braku ustaleń wartości nieruchomości przed dokonaniem jej podziału. Tych ustaleń nie zawiera opinia rzeczoznawcy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Przede wszystkim fakt ten podważa ustalenie, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek jej podziału. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, przytaczając w całości wywody uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy do rozpoznania sprawy stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli decyzji wydanej w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 98 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli wartość nieruchomości wzrośnie wskutek jej podziału wójt burmistrz lub prezydent miasta (poprzednio zarząd gminy) może ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Opłata adiacencka jest więc świadczeniem z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel lub użytkownik wieczysty z faktu zwiększenia wartości rynkowej nieruchomości. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Uchwała rady gminy w przedmiocie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), do którego odnoszą się konstytucyjne standardy tworzenia i stosowania prawa w demokratycznym państwie prawnym. Do podstawowych standardów w tym zakresie należy zasada niedziałania prawa wstecz zakazująca stosowania nowoustanowionego prawa do zdarzeń, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, chyba że w treści aktu normatywnego ustanawiającego to prawo zastrzeżono wsteczne jego działanie. Ściśle związana z powyższą zasadą zasada zaufania obywateli do państwa i jego instytucji wymaga, aby nowe regulacje nie zaskakiwały obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy z wyprzedzeniem w oparciu o aktualnie obowiązujące prawo. Uchwała nr [...] Rady Gminy W. o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej została podjęta w dniu [...] marca 2000 r. i zgodnie z brzmieniem jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia. Takie uregulowanie oznacza, że uchwała ta nie mogła mieć zastosowania do skutków wywołanych decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, która stała się ostateczna i była wykonalna w dniu 8 czerwca 1999 r. Niezależnie od tego należy mieć na względzie, iż sposób naliczenia wysokości opłaty adiacenckiej (stawka procentowa) winien być określony tak, aby strona, zanim dokona podziału nieruchomości wiedziała, według jakiej stawki może zostać naliczona opłata adiacencka, aby nie dopuścić do sytuacji zaskakujących osoby zobowiązane do poniesienia opłaty, w sposób dla nich niekorzystny. Ponadto należy zauważyć, że według stanu prawnego na dzień 8 czerwca 1999 r. (art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym w Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, zm. Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668) rady gmin w ogóle nie były upoważnione do określania stawek procentowych opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. Dopiero z dniem 15 lutego 2000r. weszła w życie zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), wprowadzająca w art. 98 ust. 4 kompetencję rady gminy w tym zakresie. Taki stan rzeczy oznacza, że decyzja Zarządu Gminy W. z dnia 20 lutego 2002 r. została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż w tej dacie nie obowiązywała uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] marca 2000 r. ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości. Wadą nieważności dotknięta jest także decyzja organu drugiej instancji, która rażąco narusza prawo przez to, że utrzymuje w mocy nieważną decyzję. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.