I SA 1650/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2004 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] maja 2003 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z. D. w dniu [...] marca 2003 r. złożył oświadczenie w celu ustalenia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z tym oświadczeniem złożył dokumenty potwierdzające zmianę właściciela budynku mieszkalnego, w którym znajduje się zajmowany przez niego lokal mieszkalny oraz zmianę wysokości czynszu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. zobowiązał Z. D. do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie przez przedłożenie w terminie jednego miesiąca umowy najmu lokalu zawartej pomiędzy nim a nowym właścicielem budynku – K. W. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2003 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. odmówił przyznania Z. D. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pomimo zmiany wysokości czynszu Z. D. nadal "posiada umowę najmu przedmiotowego lokalu", a zmieniony przez właściciela czynsz jest nadal czynszem regulowanym, ponieważ do jego wyliczenia zastosowano urzędowe wskaźniki, przy czym nie przekroczono stawek czynszu maksymalnego. Zgodnie zaś z § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. Nr 15, poz. 67) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego m.in. na podstawie umowy najmu lokalu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany. Organ uznał, że w niniejszej sprawie powyższy warunek nie został spełniony. Od powyższej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. Z. D. wniósł odwołanie do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, podnosząc, że zajmowany przez niego lokal mieszkalny przy ul. [...] w P. mieści się w kamienicy należącej do prywatnego właściciela K. W., który nabył nieruchomość na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2003 r. Na podstawie wypisu z księgi wieczystej gmina przekazała administrację w dniu [...] lutego 2003 r. nowemu właścicielowi. Od dnia [...] marca 2003 r. Z. D. płaci czynsz wolny (zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2002 r.) na rzecz obecnego właściciela. Dotychczasowa umowa najmu lokalu na mocy obowiązujących przepisów pozostała bez zmian i stanowi dokument potwierdzający prawo do zajmowania lokalu. Nowy właściciel nie jest natomiast zobligowany do sporządzenia nowej umowy najmu, gdyż wszedł w prawa wynajmującego z mocy prawa. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wskazał, że zgodnie z art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje strażakowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady przyznawania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. Nr 15, poz. 67). Zgodnie z § 5 tegoż rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby nie posiada m.in. lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu, za który obowiązany jest płacić czynsz regulowany. Nie obowiązująca już ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych przewidywała dwa rodzaje czynszu: tzw. czynsz regulowany, ustalany corocznie uchwałą rady gminy i dotyczący lokali mieszkalnych wskazanych w art. 25 ust. 1 tej ustawy oraz czynsz wolny, ustalany przez strony w umowie (art. 20). Pomimo zmiany wysokości czynszu zainteresowany jest nadal stroną umowy najmu lokalu, a nowy właściciel jedynie reglamentował czynsz regulowany. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w stosunkach najmu powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2004 r. wysokość czynszu w lokalach, w których obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, nie może przekraczać w stosunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Powyższą decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej Z. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do dnia [...] stycznia 2003 r., tj. do dnia sprzedaży kamienicy administrowanej i zarządzanej przez gminę P., obowiązywała go umowa najmu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu. Z chwilą sprzedaży kamienicy dotychczasowa umowa najmu przestała obowiązywać, a wysokość czynszu wynika z umowy cywilnoprawnej z nowym właścicielem, który zastosował względem lokatorów wolne stawki czynszu. Przestał bowiem obowiązywać art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 października 2002 r., sygn. akt K 48/01 (opublikowanego w Dzienniku Ustaw z 2002 r. Nr 168, poz. 1383). Skarżący wskazał, że w związku z tym spełnia warunki do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nie chronią go przepisy o szczególnym trybie najmu lokalu. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podniósł, że obecny właściciel przejął budynek w zarząd i administrację od Zakładu Usług Komunalnych i Gospodarki Mieszkaniowej. Nie doprowadził do eksmisji jego mieszkańców i jedynie zmienił stawkę czynszu. Nie zawierał też nowych umów cywilnoprawnych z lokatorami, w związku z czym nie zmienił się sposób korzystania z nieruchomości. Zatem skarżący jako najemca lokalu, za który obowiązany jest płacić czynsz regulowany, nie ma prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 78 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc z dniem 1 stycznia 2004 r. – na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – Sądem właściwym do rozpoznania skargi Z. D., zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W myśl art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm.), strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. W wykonaniu delegacji ustawowej, wynikającej z ust. 2 art. 77 i art. 78, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. Nr 15, poz. 67). Z § 5 tego rozporządzenia, wynika, że "równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się strażakowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, o której mowa w art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (.....), on sam lub członkowie jego rodziny: 1) nie posiadają lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, umowy najmu lokalu, za który obowiązani są płacić czynsz regulowany, spółdzielczego lokalu mieszkalnego alba domu jednorodzinnego, domu mieszkalno – pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, 2) nie otrzymał tymczasowej kwatery." W myśl natomiast § 6 tegoż rozporządzenia, równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się strażakowi, jeżeli: 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, 2) otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu ze środków budżetu państwa, 3) małżonek strażaka otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 2, 4) małżonek strażaka pobiera równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, 5) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem. Przytoczone przepisy stanowiły podstawę prawną przy ocenie wniosku skarżącego o przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Tym samym determinowały obowiązek organów w zakresie przeprowadzenia niezbędnego postępowania dowodowego, gwarantującego prawidłowe wyjaśnienie sprawy, a zatem wyjaśnienie prawdziwego stanu rzeczy (art. 7 i 77 k.p.a.). Oznacza to, że na organach ciążył obowiązek przeprowadzenia z urzędu niezbędnych dowodów do ustalenia stanu faktycznego. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia ich są potrzebne. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia stanowisko [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej, że Z. D. nie uzupełnił w terminie materiału dowodowego, stąd też organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę obowiązku wskazania dowodów potrzebnych do rozpatrzenia sprawy, dają jej jedynie takie uprawnienie. Skarżący przedstawił organom dowody na potwierdzenie statusu prawnego zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego oraz wysokości uiszczanego czynszu. W aktach administracyjnych znajdują się między innymi dowody takie jak: oświadczenia mieszkaniowe Z. D. z [...] stycznia 2003 r. i [...] marca 2003 r., umowa najmu lokalu mieszkaniowego z dnia [...] czerwca 1998 r., pismo K. W. (nowego właściciela budynku przy ul. [...] w P.) z dnia [...] lutego 2003 r. skierowane do skarżącego, a dotyczące zmiany wysokości czynszu za lokal nr [...] od dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz pismo Zakładu Usług Komunalnych i Gospodarki Mieszkaniowej w P. z dnia [...] lutego 2003 r., informujące skarżącego o zwrocie budynku, położonego w P. przy ul. [...], właścicielowi K. W. Jeżeli dowody te nie były, według organów, wystarczające, to powinny były one z urzędu uzupełnić postępowanie dowodowe w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy. Skoro tego nie uczyniły, to dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Podkreślić należy, że organy nie dokonały także oceny dowodów złożonych przez skarżącego, mimo obowiązku wynikającego z przepisów k.p.a., w szczególności z art. 80, 81 i 107 § 3 k.p.a., czym naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów. Zaistniałe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy powinny przede wszystkim prawidłowo określić zakres niezbędnego postępowania dowodowego, a celem wyczerpującego jej wyjaśnienia, a następnie poczynić ustalenia pozwalające na właściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Powinny też zwrócić uwagę na okoliczność, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) zniosła pojęcie "czynszu regulowanego", znane ustawie z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. Nie jest poza tym bez znaczenia, że ustawa o ochronie praw lokatorów (......) weszła w życie z dniem 10 lipca 2001 r., natomiast rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego (.......), mówiąc w § 5 ust. 1 o czynszu regulowanym uwzgledniało stan prawny z sprzed wejścia w życie tej ustawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), Sąd orzekł, jak w sentencji.