I SA 1698/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Anna Lech Sędziowie NSA - Marek Stojanowski (spr.) WSA - Jolanta Zdanowicz Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2004 r. sprawy ze skargi S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości - oddala skargę – Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. i M. S. utrzymał w mocy wydaną z upoważnienia Starosty [...] decyzję z dnia [...] marca 2003r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...] (obecnie cz. dz. nr ew. [...]), o pow.[...] m2, wchodzącej w skład Osiedla [...]. Starosta [...] rozpoznając sprawę jako organ I instancji podał, że nieruchomość położona w P., wchodząca w skład Osiedla [...], dz. nr ew. [...], obręb [...], (obecnie cz. dz. nr ew. [...]), o powierzchni [...] m2, sprzedana została przez S. i M. S. na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep A Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili byli właściciele – S. i M. małżonkowie S. Działka nr ew. [...], obręb [...], (obecnie cz. dz. nr ew. [...]), o powierzchni [...] m2, położona w P., wchodząca w skład Osiedla [...] została wykorzystana zgodnie z celem, na który została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, czyli pod urządzenie osiedla mieszkaniowego. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] w P. aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., a prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., Wydział Ksiąg Wieczystych. W myśl art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W związku z tym, w ocenie organu, postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] wnieśli S. i M. małżonkowie S. kwestionując zasadność umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę jako organ II instancji podał, że w myśl przepisów ustawy z dn.21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 46 z 2000r., poz.543) zwrotowi w trybie postępowania administracyjnego podlegają nieruchomości wywłaszczone decyzjami administracyjnymi kończącymi ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe- art. 136 ust. 3, bądź przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na mocy przepisów wymienionych w art. 216 tej ustawy. Przepis art. 216 jest przepisem szczególnym i jako taki nie może być interpretowany rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany jest do ustalenia w pierwszej kolejności, czy pozyskanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego dla określonych celów inwestycyjnych nastąpiło w trybie przepisów wskazanych w art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy. Wykazanie w toku postępowania zwrotowego, iż przepisy te nie stanowiły podstawy przejęcia nieruchomości wyklucza możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości w trybie administracyjnym. Przedmiotowy teren nabyty został na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Repertorium z dnia [...] grudnia 1987r. w związku z budową osiedla "[...]" w P. Nieruchomość ta nabyta została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r.o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99), która w art. 53 ust. 1 stanowiła, iż wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zgodnie z art. 8 ust.1 umowa taka zawierana była na zasadach ogólnych. Cywilnoprawny charakter zawartej pomiędzy stronami umowy sprzedaży nieruchomości wyklucza zatem możliwość zwrotu takiej nieruchomości w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W art. 216 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. nie został wymieniony przepis cyt. wyżej art. 8 ust.1 upoważniający do nabywania nieruchomości na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Brak prawnej możliwości dochodzenia roszczenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, które w takiej sytuacji winno podlegać umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli S. i M. S. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podali, że decyzja jest wybiórcza , subiektywna , nie załatwia sprawy rzetelnie , gdyż pomija istotne fakty. Zarzucili, że Wojewoda [...] nie ustosunkował się do kwestii uregulowania przez Urząd Miejski w P. sprawy przydziału działki, która została przyznana synowi skarżących przez Komisję Inwestycyjną i Społeczną działającą przy Prezydencie Miasta P. Sprawa ta jest ściśle powiązana ze sprawą przejęcia nieruchomości. Przydział działki miał nastąpić po przejęciu atrakcyjnej, o dobrej lokalizacji nieruchomości skarżących. Powołali się przy tym na art. 389kc, który określa postanowienia wywiązania się z umowy przyrzeczonej, oraz wskazuje termin (po przejęciu nieruchomości). Skarżący uważają, że przedstawione dowody znaczenie zasadnicze i powinny mieć decydujący wpływ na jej rozstrzygnięcie. Działki budowlane były przyznawane i rozdzielane przez Urząd Miejski w P. od 1987 roku do 1990r. Syn był na liście. Działka miała być rekompensatą za niskie urzędowe ceny proponowane przez Urząd Miasta w P. Wówczas odszkodowanie nie uwzględniało cen rynkowych w obrocie gruntami. Komisja Inwestycyjna i Społeczna , które działały na polecenie Prezydenta Miasta P. przydzieliła działkę. Zobowiązania jednak nie wykonano do dnia dzisiejszego. Dlatego też domagają się przyznania działki z zasobów miasta lub powiatu [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na istotne zagadnienia o charakterze procesowym. Stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły wżycie przepisy ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] w uzasadnieniu powołanej decyzji z dnia [...] czerwca 2003r. przyjął, w myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, że zwrotowi w trybie postępowania administracyjnego podlegają nieruchomości wywłaszczone decyzjami administracyjnymi kończącymi ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe- art. 136 ust. 3, bądź przejęte lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa na mocy przepisów wymienionych w art. 216 tej ustawy. Należy przy tym zaznaczyć, iż przepis art. 216 jest przepisem szczególnym, a skoro tak, to nie może on być interpretowany rozszerzająco. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), tzn. z dniem 1 stycznia 1998 r., zasadniczo zmieniły się przepisy mówiące o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Kwestię tę obecnie reguluje art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż nieruchomość wywłaszczona może być zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sensie wyłącznie faktycznym, co ma miejsce wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo także prawnym, to znaczy wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Aktualnie obowiązująca ustawa poprzez ścisłe określenie przesłanek zbędności zaostrzyła jej kryteria. Wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza zatem art. 137 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zaś wyłącznie ocena dokonana przez organ oparta na ustaleniach, wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. To na organie administracji ciążył obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizując niniejszą sprawę organy administracji doszły do prawidłowego wniosku, iż w tym przypadku nie zachodzą przesłanki mogące skutkować zwrotem przedmiotowego gruntu. Akta administracyjne i wydana decyzja pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie dokonano prawidłowej i dokładnej analizy materiału dowodowego pod kątem cytowanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zobowiązany do ustalenia, czy pozyskanie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego dla określonych celów inwestycyjnych, nastąpiło w trybie przepisów wskazanych w art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy. Ustalenie, co w tej sprawie ma miejsce, w toku postępowania, iż przepisy te nie stanowiły podstawy przejęcia nieruchomości, wyklucza możliwość dochodzenia roszczenia o zwrot nieruchomości w trybie administracyjnym. Materiał dokumentacyjny sprawy wskazuje, że sporna nieruchomość nabyta została od skarżących na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1987r. z przeznaczeniem pod budowę osiedla "[...]" w P. Teren ten zakupiono w czasie kiedy już obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r.o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99). Przepis w art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Umowa taka zawierana była na zasadach ogólnych (art. 8 ust. 1). Cywilnoprawny charakter zawartej umowy sprzedaży nieruchomości wykluczał możliwość zwrotu takiej nieruchomości w trybie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji w grę mógł wchodzić jedynie przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości przewidzianej w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogły być zwrócone na podstawie tego przepisu. Normy prawne zawarte w tym przepisie mają wyjątkowy charakter, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 ustawy o g. n. i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Enumeratywny charakter wyliczenia ustaw i jednego przepisu ustawy w art. 216 ustawy g. n. wyłącza możliwość rozszerzenia zakresu zastosowania art. 136 ust. 3 na przypadki przejmowania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw. Jednakże w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. nie został wymieniony przepis powołanego wyżej art. 8 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. upoważniający do nabywania nieruchomości na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Powyższe oznacza więc, że wystąpił brak prawnej możliwości dochodzenia roszczenia. W końcowej części uzasadnienia rozważenia wymaga kwestia, jakiego typu decyzję powinien wydać organ prowadzący postępowanie z wniosku o zwrot nieruchomości w przypadku ustalenia, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość ani nie została wywłaszczona, ani też nie została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie żadnej z taksatywnie wyliczonych w art. 216 ustawy o g. n. kategorii nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa. Należy uznać, że ustalenie takie nie uzasadnia przyjęcia, że w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowe ustalenie, że konkretna nieruchomość nie mieści się w żadnej z kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uzasadnia bowiem umorzenia postępowania w sprawie, lecz zobowiązuje do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z powodu braku podstawowej materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, jaką jest mieszczenie się konkretnej nieruchomości w jednej z kategorii nieruchomości z art. 136 ust. 3 lub 4 albo z art. 216 ustawy o g.n. Taki na ogół pogląd przyjmuje NSA w swoim orzecznictwie (wyrok NSA-OZ w Krakowie z 29 października 2001 r., II SA/Kr 786/01, OSP 9/2002, poz. 119 i wyrok NSA-OZ w Krakowie z 13 lutego 2003 r., II SA/Kr 3044/00, niepublikowany). Jednakże w rozpoznawanej sprawie skoro postępowanie zostało umorzone, to w istocie nie miało to wpływu na jego wynik. Tak więc w tych okolicznościach argumenty prezentowane w skardze nie mogą zostać uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1271) orzekł jak w sentencji.