I SA 1959/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Anna Łukaszewska -Macioch NSA Cezary Pryca /spr./ Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2004 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę I SA 1959/02 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej orzekającą o utracie z dniem 1 września 1999 roku przez W. N. uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją tegoż organu z [...] czerwca 1993 roku. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [...] czerwca 1993 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej przyznał W. N., poczynając od dnia [...] kwietnia 1993 roku, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz W. N. pełni służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej P., a zamieszkuje w miejscowości Z., w lokalu mieszkalnym, do którego tytuł prawny w postaci spółdzielczego prawa do lokalu, posiada żona W. N. Pismem z dnia [...] września 1999 roku [...] Związek Komunikacji Pasażerskiej w T. powiadomił [...] Oddział Straży Granicznej w R. , że z dniem 1 września 1999 roku została uruchomiona linia autobusowa P.K.S. na trasie T. – P. z uwzględnieniem w rozkładzie jazdy miejscowości Z. i według załączonych rozkładów jazdy czas przejazdu W. N. z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby i w odwrotną stronę, wynosi mniej niż dwie godziny. W dniu [...] listopada 1999 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia uprawnień W. N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 roku numer [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił z dniem 1 września 1999 roku W. N. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej oraz orzekł o zwrocie I SA 1959/02 nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poczynając od dnia 1 września 1999 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2000 roku numer [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 1999 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2002 roku wydanym w sprawie sygnatura akt I S.A. 3379/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] lutego 2000 roku numer [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz decyzję z [...] grudnia 1999 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, działając na podstawie przepisów ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej ( Dz. U. 78/90, poz.462 ze zmianami) oraz na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. 106/99, poz.1213), orzekł o utracie z dniem 1 września 1999 roku przez W. N. uprawnień do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 1993 roku. Decyzją z dnia [...] lipca 2002 roku numer [...] Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Na decyzję z [...] lipca 2002 roku numer [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. N. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzut naruszenia przepisów art.7, art.8, art.9, art.10, art.61 i art.107 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia przepisu art.291 § 2 kodeksu pracy. Ponadto skarżący wskazał, iż organ winien ponownie wszcząć postępowanie administracyjne, a także w ocenie skarżącego organ nie wskazał w decyzji administracyjnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. I SA 1959/02 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na dwa zagadnienia o charakterze procesowym . Po pierwsze stosownie do treści art.1 i art.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1271), z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie z treści art.97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie są zasadne i mogą wywołać skutku, o którym mowa w skardze W. N. Zgodnie z treścią art.61 § 1 i § 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami postępowania w sprawie będącej przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Jednocześnie podkreślić należy, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać pierwszą czynność procesową, jaką podjął organ wobec strony. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zawiadomieniem z dnia [...] listopada I SA 1959/02 1999 roku Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej zawiadomił W. N. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uprawnień W. N. do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, informując także adresata zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2002 roku, wydany w sprawie sygnatura akt I S.A. 3379/01, wywołał taki skutek procesowy, iż postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniem z [...] listopada 1999 roku nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Brak więc było podstaw do ponownego wszczynania już wszczętego postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne dotyczyło utraty uprawnień, przez funkcjonariusza Straży Granicznej, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stosownie do treści § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( Dz. U. 106/99, poz.1213), utrata uprawnienia może nastąpić w sytuacji zmiany okoliczności mających wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podobne rozwiązanie prawne zawarte było w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 1997 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( M.P.76/97, poz.712). Przepis art.96 § 1 ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej ( Dz. U. 78/90, poz.462 ze zmianami), w brzemieniu obowiązującym zarówno w dniu 1 września 1999 roku, jak i w dniu wydawania zaskarżonych decyzji stanowił, iż funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż W. N. zamieszkuje wspólnie z rodziną w miejscowości Z., a służbę pełni w Granicznej Placówce Kontrolnej P. – L. W miejscu zamieszkania I SA 1959/02 W. N. zajmuje lokal mieszkalny wraz z rodziną, do którego jego żonie przysługuje tytuł prawny w postaci spółdzielczego prawa do lokalu. Oznacza to, że w miejscu pełnienia służby W. N. ani żaden z jego członków rodziny nie posiada lokalu mieszkalnego. Istota więc zagadnienia sprowadza się do ustalenia, czy W. N. bądź członek jego rodziny posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej. Ponieważ z akt sprawy wynika, iż jedyny lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego i jego rodzinę znajduje się w miejscowości Z. należało ustalić, czy miejscowość ta jest miejscowością pobliską w stosunku do miejsca pełnienia służby, a więc w stosunku do Granicznej Placówki Kontrolnej P. – L. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 roku o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. 45, poz.498) dokonano nowelizacji ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej w ten sposób, że dodano do art.92 ust.3, w którym ustawodawca wyjaśnił co należy rozumieć przez "miejscowość pobliską". Zmiany dokonane wyżej wymienioną ustawą rozpoczęły obowiązywać od dnia 14 czerwca 2001 roku. Powyższa okoliczność nie oznacza, iż przed nowelizacją ustawy nie było żadnego aktu prawnego, w którym określono by co należy rozumieć przez "miejscowość pobliską". W § 2 zarządzenia M.S.W.iA. z 30 września 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej (M.P.76/97, poz.711) wskazano, że za miejscowość pobliską uznaje się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższego miejsca pełnienia służby do stacji ( przystanku) najbliższego miejsca zamieszkania, bez uwzględniania dojazdu do i od stacji w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża i miejscowości, w której pełni służbę. Akceptując w całości stanowisko zawarte w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 grudnia 2001 roku, sygnatura akt OSA 8/01 (ONSA 3/02/95), należy przypomnieć, że zarządzenia według poprzedni obowiązującego stanu prawnego mogły stanowić źródło prawa. Po wejściu w życie, z dniem 17 października 1997 roku, ustawy z 2 I SA 1959/02 kwietnia 1997 roku- Konstytucja RP (Dz. U. 78, poz.483) uznano, iż zawiera ona zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego. W art.87 Konstytucji RP wskazano, iż tymi źródłami prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Odwołując się jednak do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2001 roku sygnatura akt P. 4/00 ( OTK 2001/5, poz.126) oraz do treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2001 roku sygnatura akt I S.A. 415/00, należy podkreślić, że ani Konstytucja RP, ani żaden inny przepis prawa nie spowodował, iż zarządzenia wydawane przez ministrów, utraciły moc prawną z mocy samego prawa. Należy więc przyjąć, tak jak wskazuje się w/w orzeczeniach, iż zarządzenia stały się aktami prawa wewnętrznego i do czasu ustawowego określenia pojęcia "miejscowości pobliskiej" można było posiłkowo korzystać z pojęcia "miejscowości pobliskiej" przedstawionego w powołanym wyżej zarządzeniu. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja z [...] kwietnia 2002 roku numer [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej wydana została w oparciu o przepis art.92 ust.3 ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej, a w uzasadnieniu decyzji organ powołał się nadto na treść § 8 ust.4 rozporządzenia MSWiA z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Z treści art.92 ust.3 ustawy wynika, że miejscowością pobliską, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznymi transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami lub środkami transportu Straży Granicznej nie przekracza łącznie w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, nie licząc czasu dojazdu w obrębie miejscowości , w której funkcjonariusz mieszka i pełni służbę. Zasadnie organy administracji publicznej uznały, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, iż z dniem 1 września 1999 roku miejscowość Z. stała się miejscowością pobliską w stosunku do miejsca I SA 1959/02 pełnienia służby przez W. N., to jest do miejscowości P. – L. W omawianym zakresie jednoznaczna jest treść pisma z [...] września 1999 roku [...] Związku Komunikacji Pasażerskiej w T. oraz treść załączonych rozkładów jazdy. Z w/w dokumentów wynika, że od dnia 1 września 1999 roku czas przejazdu publicznymi środkami komunikacji pomiędzy Z., a P., w obie strony jest krótszy niż dwie godziny. W tym stanie rzeczy należy uznać, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych mająca istotny wpływ na posiadanie uprawnień przez W. N. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zarówno przepis § 8 ust.3 powołanego wyżej zarządzenia MSWiA z 30 września 1997 roku, jak i treść § 8 ust.4 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z 22 grudnia 1999 roku, jednoznacznie wskazują, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień. Poza sporem pozostaje okoliczność, że funkcjonariusz W. N. utracił uprawnienia do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 1 września 1999 roku. Z tą datą odpadła jedna z ustawowych przesłanek, wymienionych w art.96 ust.1 ustawy o Straży Granicznej, jaką jest brak lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej. Od dnia 1 września 1999 roku Z. stało się miejscowością pobliską dla miejscowości P. – L., a tym samym skarżący posiada od tej daty mieszkanie w miejscowości pobliskiej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.