I SA 2026/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Kleiber WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa [...] Agencji [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału [...] w G. [...] Agencji [...] z dnia [...] października 2002 r., nr [...] 2/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA 2026/03 U z a s a d n i e n i e Dyrektor Oddziału [...] [...] Agencji [...] w S. decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 13 ust. 4, 42 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) nakazał E. S. zwolnić wraz z wszystkimi zamieszkałymi osobami kwaterę stała położoną w S. przy ul. [...]. Uzasadniając tę decyzję organ podał, że E. S. otrzymał pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1985 r. Zgodnie z art. 87 ust. 1 powołanej ustawy przyznana pomoc na podstawie dotychczasowych przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 obecnej ustawy. W związku z tym powstał obowiązek przekazania zajmowanej kwatery do dyspozycji [...] Agencji [...]. Dyrektor Oddziału [...] w G. [...] Agencji [...] decyzją z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję. W dniu [...] grudnia 2001 r. E. S. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału [...] [...] Agencji [...] w S. z dnia [...] lutego 1999 r. Wnioskodawca podniósł, że decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja o zwolnieniu kwatery wydana została po wejściu w życie ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy osoba uprawniona zobowiązana jest przekazać do dyspozycji [...]A.[...] zajmowaną kwaterę, jeżeli otrzymała pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe na podstawie dotychczasowych przepisów. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy uprawniony otrzymał pomoc, której nie wykorzystał i zwrócił ją przed dniem wejścia w życie ustawy z 22 czerwca 1995 r. Sprawa pomocy finansowej i zwolnienia kwatery została w całości zamknięta pod rządami przepisów dotychczasowych, co wyłącza stosowanie do niej przepisów nowej ustawy. Ustawa z 22 czerwca 1995 r. nie zawiera przepisów przejściowych nakazujących jej stosowanie do zdarzeń sprzed jej wejścia w życie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8.10.1998 r., sygn. III RN 55/98, stwierdził, że art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1995 r. nie ma zastosowania do żołnierza zawodowego, który przed dniem wejścia w życie tej ustawy zwrócił pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, otrzymaną na podstawie dotychczasowych przepisów. Prowadzi to do wniosku, że E. S. nabył i zachował prawo, na podstawie przepisów dotychczasowych, do zajmowanej kwatery. Powołane w decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. przepisy ustawy z 1995 r. nie znajdowały zastosowania w sprawie i zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Oddziału [...] [...] Agencji [...] w G. decyzją z [...] stycznia 2002 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie zwolnienia osobnej kwatery stałej. Ustawa z 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych przewidywała, tak jak obecna, dwie formy pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierzy; przydział kwatery albo pomoc finansową. Także obecna ustawa w art. 40 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż osobom uprawnionym nie przydziela się kwatery, jeżeli wypłacono im ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. Zwrot ekwiwalentu, co do zasady, nie powoduje ponownego nabycia prawa do przydziału kwatery. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes [...] Agencji [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], uchylił decyzję z [...] stycznia 2002 r. Dyrektora Oddziału [...] [...] Agencji [...] w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ przyjął, że przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie ma zastosowania do żołnierza zawodowego, który przed dniem wejścia w życie tej ustawy zwrócił pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, otrzymaną na podstawie dotychczasowych przepisów. Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Oddziału [...] [...]A [...] w G decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r. Dyrektora Oddziału [...] [...]A [...] w S. w sprawie zwolnienia przez E. S. osobnej kwatery stałej. Rozpatrując kolejne odwołanie E. S. Prezes [...] Agencji [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], uchylił decyzję Dyrektora Oddziału [...] [...]A [...] w G. z dnia [...] lipca 2002 r. przyjmując, że art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. nie ma zastosowania do żołnierza zawodowego, który przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1996 r. zwrócił pomoc finansową na budownictwo mieszkaniowe, otrzymaną na podstawie dotychczasowych przepisów. Organ powołał także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1998 r., sygn. III RN 55/98. Kolejną decyzją w sprawie była decyzja Dyrektora Oddziału [...] [...]A [...]w G. z dnia [...] października 2002 r., nr [...] , o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r. w sprawie zwolnienia przez E. S. osobnej kwatery stałej. Prezes [...] Agencji [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału [...] [...] A [...] w G. z dnia [...] października 2002 r. Organ powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2001 r., sygn. II SA/Gd 1052/99, przyjął, że zwrot pomocy finansowej przyznanej na podstawie dotychczasowych przepisów nie niweczy obowiązku przekazania dotychczas zajmowanej kwatery do dyspozycji Agencji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Dyrektora Oddziału [...] [...] A [...] w G. z dnia [...] października 2002 r. zarzucając im naruszenie m.in. art. 2 Konstytucji RP, art. 42 ust. 1 i art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP a także art. 7 i 77 w związku z art. 86 k.p.a. Odpowiadając na skargę Prezes [...] Agencji [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Skarga jest uzasadniona - choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane -bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Akta sprawy wskazują, że decyzja z dnia [...] lutego 1999 r., której stwierdzenia nieważności żądał E. S., była przedmiotem postępowania odwoławczego, zakończonego decyzją Dyrektora Oddziału [...] [...]A[...] w G. z dnia [...] lipca 1999 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszej instancji. Wynika z tego, że w sprawie zwolnienia przez skarżącego kwatery stałej przy ul. [...] w S. wydane zostały dwie decyzje – pierwszej instancji i decyzja odwoławcza. Wniosek skarżącego, skierowany do Oddziału [...] [...] A [...] w G., dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji I instancji, tj. decyzji z [...] lutego 1999 r. Organ nadzorczy, właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji nie wziął pod uwagę, że decyzja ta nie kończyła postępowania w sprawie zwolnienia kwatery. Decyzją kończącą postępowanie administracyjne w tej sprawie była bowiem decyzja Dyrektora Oddziału [...] WAM w G. z dnia [...] lipca 1999 r. Zatem postępowanie nadzorcze powinno toczyć się w stosunku do obu wymienionych decyzji, a nie tylko decyzji pierwszej instancji. Organ właściwy – ten sam, który wydał decyzję odwoławczą w sprawie - do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r., do którego wpłynął wniosek powinien więc ocenić ten wniosek pod względem dopuszczalności stwierdzenia nieważności tylko tej decyzji i ocenić, czy wobec decyzji, która nie kończyła postępowania w sprawie może prowadzić postępowanie nadzorcze. Ocena taka powinna doprowadzić do stanowiska, że postępowaniem nadzorczym należy objąć również decyzję z dnia [...] lipca 1999 r., gdyż obie rozstrzygały o obowiązkach skarżącego, a to skutkować powinno przekazaniem całości sprawy do rozstrzygnięcia przez właściwego do oceny decyzji odwoławczej Prezesa [...] Agencji [...]. Zatem pominięcie w postępowaniu nadzorczym tej okoliczności doprowadziło do sytuacji, że dokonywano oceny legalności decyzji z [...] lutego 1999 r. bez równoczesnej oceny istniejącej w obrocie prawnym decyzji utrzymującej w mocy tę decyzję. Ustalenie ta prowadzą do stwierdzenia, że orzekające w sprawie organy naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7- 9 i 15 k.p.a. W myśl art. 7 k.p.a. organ administracji przy rozpoznawaniu każdej sprawy ma obowiązek dążyć do pogodzenia interesu społecznego ze słusznym interesem strony. Dotyczy to także spraw rozstrzyganych w oparciu o przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji. Dyrektor Oddziału [...] [....] A [...] w G., do którego wpłynęło żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1999 r., wiedział, że decyzja ta nie kończyła postępowania w sprawie. Wobec tego stosownie do art. 7-9 powinien zapytać stronę o stanowisko co do zakresu postępowania nieważnościowego. Powinność wyjaśnienia treści żądania strony wynika z ciążącego na organie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Brak w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego uregulowania wyraźnie nakazującego prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji nie oznacza dopuszczalności prowadzenia oddzielnych postępowań w stosunku do poszczególnych decyzji wydanych w sprawie. W niniejszej sprawie Prezes [...] Agencji [...] był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r., sygn. I SA 1790/99 (ONSA 2002, z. 1, poz.39), odnoszące się do właściwości organów uprawnionych do stwierdzenia nieważności decyzji. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).