I SA 2142/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi S. J., R. N. ,D. G. i M. S. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S.J. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...]w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia Zakładów [...] "U." działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...], której cześć weszła w skład działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) – uchylił decyzję z dnia [...] marca 2003 r. w całości i stwierdził, że decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1998 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...], której część weszła w skład działki nr [...]została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że Wojewoda [...], na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "U." prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...]m² oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budowli i urządzeń położonych na tym gruncie. Działka ta została podzielona na dwie działki o numerach [...]i [...], a prawa rzeczowe do działki nr [...]o pow. [...] ha zostały przeniesione aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2000 r. na rzecz A. SA i ujawniono je w księdze wieczystej KW [...]. Pismem z dnia 5 listopada 2002 r. S. J. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wskazując na działkę nr [...] o pow. [...] ha, której właścicielem był E. J. i na fakt, że od 1992 r. ubiegano się o zwrot wywłaszczonego gruntu, a jednocześnie o uchylenie decyzji wywłaszczeniowej. Wskazano również na brak udziału w postępowaniu uwłaszczeniowym osób ubiegających się o zwrot. Ustalono, że cześć działki nr [...], tj. cześć o pow [...] ha, oznaczona jako działka nr [...] weszła w skład działki nr [...], i w tej sytuacji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawiadomieniem z dnia 6 lutego 2003 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek S. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1998 r. - w zakresie dotyczącym byłej działki nr [...], której część weszła w skład działki nr [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w powyższym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu na wniosek S. J. sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] stwierdzono, że zgodnie z art. 200 ust.1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uwłaszczenie dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych, posiadających w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, i nie może naruszać praw osób trzecich. Zdaniem organu, w świetle aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 24 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2207/01), w pojęciu praw osób trzecich mieści się prawo byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości do żądania jej zwrotu, określone w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30. poz. 127 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona lub jej cześć podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Również w obecnie obowiązującym art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) wskazano na możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli wywłaszczony grunt został przeznaczony na inny cel niż cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu. W związku z powyższym organ zauważa, że zasadność roszczenia właścicieli lub ich spadkobierców o zwrot nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania uwłaszczeniowego jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową osobę prawą użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że były właściciel pismem z dnia 4 grudnia 1995 r. wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z akt sprawy wynika także, iż przedmiotowe postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2000 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r. W związku z powyższym, skoro postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte wnioskiem z dnia 4 grudnia 1995 r. i nie zostało zakończone przed wydaniem przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] października 1998 r., to należy stwierdzić, iż organ wojewódzki powinien był zawiesić postępowanie uwłaszczeniowe na podstawie o art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia postępowania w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wydanie decyzji w sprawie uwłaszczenia przed zakończeniem postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości należy uznać za rażące naruszenie art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co potwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny w aktualnym orzecznictwie (między innymi wyrok z dnia 12 marca 2003 r. sygn. akt I SA 2123/01 oraz wyrok z dnia 11 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 2312/01). Jednakże nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją art. 158 § 2 kpa. Prawa do działki nr [...] zostały przeniesione na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2000 r. na rzecz A. W związku z tym należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż organ administracji we własnym zakresie nie może odwrócić skutków wynikających z umowy cywilnoprawnej, na co w szczególności wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 1425/98. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyły S. J. M. S., R. N. i D. G., zarzucając naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne ograniczające organ administracji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i w konsekwencji zaniechanie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżące podniosły, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, z którego wynika, że okoliczność, iż przedmiotowa w sprawie działka wchodząca w skład gruntów podlegających przepisom uwłaszczeniowym znajduje się aktualnie w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, na którą przeniesiono także własność budynków, nie stanowi sama przez się o nieodwracalnych skutkach prawnych. Z kwestionowanej decyzji nie wynika czy nabywca działał w dobrej wierze, a zatem nie wiadomo, czy nabywca – A. może korzystać z ochrony, jaką nabywcy w dobrej wierze przyznają przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej został złożony już po zbyciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznał skargę zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia Zakładów [...] "U." działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...], w zakresie dotyczącym działki nr [...], której cześć weszła w skład działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "U." prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budowli i urządzeń położonych na tym gruncie. Działka ta została podzielona na dwie działki o numerach [...] i [...], a prawa rzeczowe do działki nr [...] o pow. [...] ha zostały przeniesione aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2000 r. na rzecz A. SA i ujawniono je w księdze wieczystej KW [...]. Postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 1998 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, której właścicielem był wcześniej E. J., zostało wszczęte wnioskiem S. J. z dnia [...] listopada 2002 r., będącej spadkobierczynią byłego właściciela nieruchomości E. J. W postępowaniu administracyjnym uczestniczyły również pozostałe spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości – M. S., R. N. i D. G., których prawa spadkowe zostały wykazane znajdującym się w aktach sprawy postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość będąca własnością E. J. została wywłaszczona za odszkodowaniem decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r. z przeznaczeniem pod rozbudowę i modernizację Zakładów [...] "U." w U., a następnie decyzja z dnia [...] marca 1987 r. ustalająca prawo zarządu tą nieruchomością na rzecz Zakładów [...] "U." w U., stała się podstawą do stwierdzenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...]– nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "U." z siedzibą w W., których następcą prawnym są Zakłady [...] "U." Spółka Akcyjna - prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa, stanowiącego działkę ew. nr [...] o pow. [...] m², w skład której wchodzi przedmiotowa nieruchomość. Opisane wyżej prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2000 r. zostało przeniesione na rzecz A. S.A., a następnie aktem notarialnym z dnia [...] października 2004 r. – na rzecz B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Prawidłowo zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, ponieważ organ administracji we własnym zakresie nie może odwrócić skutków wynikających z umowy cywilnoprawnej. Dodatkowo, do utrwalonego już w tej sprawie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przytoczyć uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211), w której stwierdzono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny. W orzecznictwie od dawna uznany jest pogląd, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na podstawie której strony zawarły umowę cywilnoprawną, np.: wzruszenie ostatecznej decyzji o sprzedaży nieruchomości państwowej lub o ustanowieniu użytkowania wieczystego, nie może być bezpośrednio źródłem nieważności czynności prawnej, chociaż będzie okolicznością mającą znaczenie w ocenie ważności tej czynności przez sąd (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 25 kwietnia 1964 r., III CO 12/64, OSNCP 1964, z. 12, poz. 244). Dodatkowo należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.,), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy (...) wynika, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto, jak wynika z art. 5 ustawy (...), w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych). Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...) orzekł jak w sentencji wyroku.